基層政府數字化轉型的趨勢與挑戰

政府數字化轉型的本質是改革，是對傳統政府運作模式、傳統政務資訊化建設模式的改革和創新。隨著改革向縱深推進，處於改革“神經末端”的基層政府，出現了一些亟待解決的問題，包括更加複雜嚴峻的政務資料管理問題、“痕跡形式主義”現象、轉型速度與資源不匹配問題等等。為此，需要持續最佳化政府資料管理體制機制，堅持基層需求導向推進改革任務，透過資源和政策引導為基層賦能，從而更好地提升治理效能，為企業服務、為群眾辦事。

我國政府數字化轉型的趨勢和目標

政府數字化轉型是我國全面深化改革的重要內容，發揮著帶動和牽引各領域數字化轉型的關鍵作用。政府數字化轉型的本質是改革，是對傳統政府運作模式、傳統政務資訊化建設模式的改革和創新，是在全面深化改革和資訊科技革命這兩大時代脈絡相互交織的背景下開展的系統性改革。它的具體表現形式是“數字政府”建設，目標是踐行“以人民為中心”的發展理念，實踐路徑是以改革創新思維繫統打造整體化、協同化、數字化政府，有效提升政府履職服務能力。政府的數字化轉型對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義，主要表現在三個方面：

1一是最佳化政府的管理、服務和決策模式。

黨的十九大準確把握資訊科技快速迭代的複雜形勢，作出了建設網路強國、數字中國、智慧社會的戰略部署。“數字政府”建設是“數字中國”的重要組成部分，也是我國全面深化改革的重要內容。

全國各地積極響應黨和國家的號召，探索政府數字化轉型及“數字政府”建設，部分地區先行先試，成效顯著。比如，廣東推進“數字政府”改革建設，浙江省推行審批服務便民化“最多跑一次”改革，上海市建成網上政務服務“單一視窗”，貴州省以大資料資源為牽引推動政府數字化轉型等等，都為我國政府治理模式數字化提供了有益經驗。

2二是提高政府市場調控能力和促進數字經濟發展。

一方面，數字技術可以在最佳化政府職責體系，深入推進簡政放權、放管結合、最佳化服務改革，深化行政審批制度改革中發揮重要作用，從而助力提高政府調控經濟、監管市場的能力。

另一方面，政府調控經濟能力與數字化思維相結合，能夠以積極有效的制度和政策促進我國數字經濟發展，為新產品、新服務、新業態、新商業模式的萌發營造良好氛圍。

3三是以公眾需求為導向提升數字化轉型的“獲得感”。

堅持以人民為中心的發展理念，緊密圍繞民眾在政務公共服務中的實際需求推進數字化轉型，解決民眾在日常辦事過程中的實際問題，實現資訊化手段與各項政務工作的深度融合，不斷改善民眾的體驗感，讓普通民眾有切切實實的“獲得感”。

基層政府數字化轉型的壓力與挑戰

政府數字化轉型及“數字政府”建設是一項複雜的系統工程，近年來，在黨中央、國務院的統一部署下，各地區積極開展“數字政府”建設探索，政府治理體系和治理能力的系統性、整體性、協同性得到全面提升。但隨著改革向縱深推進，處於改革“神經末端”的基層政府，出現了一些亟待解決的問題。

更加複雜嚴峻的政務資料管理問題

傳統科層制的管理模式具有“條塊分割”的特點，在此模式下的資訊化建設容易形成部門間的“資訊孤島”和“資料煙囪”。該問題主要表現為政府行政體制內部的資訊不對稱、資料不貫通、流程不清晰、線上線下不融合等，直接影響著政府行政效率和服務質量。例如目前公民戶籍、教育、就業、生育、醫療、婚姻等基本資訊還分散在各主管部門，垂直管理的海關、國稅、公安等系統尚未完成整合，各主管部門、各地區、各平臺間標準不統一、介面不聯通、資訊不共享。各部門資訊化獨立建設、分散管理、各自為政、資料重複採集、共享應用困難，是政府數字化轉型面臨的首要障礙。

“痕跡形式主義”異化現象

面對政府數字化轉型的重要任務，各地區開設了眾多試點和試驗區，諸如大資料發展管理局、政務服務資料管理局、大資料統籌局，行政服務中心、政務服務大廳、公共服務中心等。但經常是“一套班子一個想法”，不斷給基層帶來更多的改革任務和更大的壓力。與此同時，各部門在資訊化系統建設上各自為政，普遍重立項建設、輕執行維護和推廣應用，突出表現就是政府部門各有一套自己的資訊系統，且系統型別複雜、功能重複、標準不一、資料共享難。在改革任務下壓和各部門資訊化系統氾濫的作用下，考核任務不斷被指標化、數量化，基層政府為了應付檢查而編造資料、捏造材料，於是便出現了政務APP上“考勤打卡”，基層幹部走訪“先拍照、找訊號”的鬧劇。

筆者在調研中也發現，某鄉鎮在2015年8月開展試點工作以來，在硬體方面的財政預算支出有3000多萬元。但多數裝置使用效率偏低，與基層開展工作的實際需要難以匹配，更多用於完成上級的考核要求，基層幹部時有抱怨“數字化改革反倒讓大家更累了”。可見，基層“數字政府”改革面臨著“重投入、輕運營”“重考核問責、輕激勵賦能”的問題，容易加劇精力耗散、資源浪費和基層疲憊等困境。

數字化轉型進度與資源的不匹配

近幾年，政府數字化轉型建設已在全國各地廣泛鋪開，省級政府層面均給予了高度重視，而許多市縣基層卻因地區資源保障問題影響了改革進度和質量。

一方面，受地區之間技術基礎、經濟發展狀況影響，各地市級政府對於政府數字化基礎設施建設的投入力度不同，各地轉型進度和發展質量極不均衡。

以珠三角地區與廣東省粵東西北地區為例，廣州和深圳兩個超大型城市的政務資訊化發展已處於全國前列，珠三角其他地市發展水平也比較高，但粵東西北欠發達地區在資訊化基礎設施、政務服務平臺、部門資源整合共享、資料資源開發利用以及群眾資訊化意識等方面，與珠三角地區存在較為明顯的差距。

另一方面，鄉鎮基層政府普遍在人才、資金方面受到較大制約，雖然省級層面制定了“全省一盤棋”的政策，強調在全省統一框架體系下投入建設相關基礎設施，但基層缺少運營和維護的人員與資金，並且數字化工作方式與基層傳統工作方式也存在一定的融合難度。

基層政府數字化轉型的未來展望

政府治理應直面挑戰、把握機遇，加快政府數字化轉型程式，建設“數字政府”。這需要各地區根據實際情況先行先試，加強研究和總結，把改革實踐上升為理論成果，固化為制度性成果，轉化為治理效能，更好地為企業服務、為群眾辦事。

持續最佳化政府資料管理體制機制

圍繞政府數字化轉型和“數字政府”建設的核心目標，打通各部門關鍵業務流程和環節，建設政府內部跨部門的一體化協同機制和平臺。關鍵要做好以下幾點：

一是在改革理念上需要強化網際網路思維，需要以“統一、整合、集約、共享”的方式，從全域性視角系統性謀劃政府數字化建設，在體制機制、平臺建設、操作路徑等方面系統性地推動改革創新。

二是在改革推進中需要加強規劃引領和高位推動，積極探索系統性、整體性、協同性推進“數字政府”改革建設的可行路徑。廣東省委省政府在此方面的經驗值得借鑑，在組織架構上，由省委書記主持省委深改組會議，將“數字政府”改革建設列為全省全面深化改革的18項重點任務之首;在省級層面上，成立以省長為組長的“數字政府”改革建設領導小組，統一思想認識，形成強大的改革合力。

三是在改革落實中要構建標準化的數字服務體系，多渠道提供數字化公共服務，不斷升級技術實施準則和數字應用標準指南，將跨政府部門的合作機制以共同的語言、工具和技術體系落到實處。

堅持基層需求導向推進改革任務

政府數字化轉型改革需要堅持以基層需求為導向，努力提升數字化轉型的“獲得感”。面對各地頻繁開設的數字化改革試點和試驗區與基層管理需求不匹配而造成的應付式問題，需要從以下方面做出調整：

一是需要在今後的數字化改革中，牢固樹立以人民為中心的發展理念，緊密圍繞基層政府治理的實際需求，解決基層政府履職過程中的實際問題。

二是需要明確各級各部門在政府數字化轉型和數字化運作中的權責關係，最佳化考核體系、獎懲體系，推動實現資金統籌管理、業務協同開展的新型政府資訊化建設管理模式，以“整體政府”形態進一步提升治理效能。

三是需要開展政企合作，針對不同民眾的個性化需求，以更加靈活的方式提供線上服務，從根本上改善基層數字服務的使用者體驗。有條件的地區可以借鑑廣東省“數字政府”建設的經驗，按照“政企合作、管運分離”的模式重構政務資訊化建設模式，在管理體制、執行機制、建設運營模式等方面開展創新，構建“統一領導、上下銜接、運作高效、統籌有力、整體推進”的政府數字化改革組織管理體系。

透過資源和政策引導為基層賦能

政府數字化轉型和“數字政府”建設當中，需要統籌協調區域間平衡發展問題，透過政策引導為基層吸引資源和培養數字人才。

一方面，需要始終堅持“全省一盤棋”的思維，在工作推進過程中結合各地實際發展情況，細化佈局，制定不同的發展策略和扶持機制，透過省級統籌的集約化建設，加快推動實現城鄉數字化改革發展一體化。對於經濟欠發達地市，要按照統一規劃，全面應用省公共軟硬體基礎設施和支撐資源，並重點做好組織工作和業務應用培訓。

另一方面，需要透過多種方式途徑建設基層專業化數字人才隊伍。對於政府管理者、執行者在數字專案管理方面專業知識不足的問題，可以透過購買服務的方式，以專業培訓課程、經驗交流論壇、數字經濟博覽會和調研學習等多樣化途徑，引導領導幹部學習新知識、補充新技能，為推進政府數字化轉型打好基礎。

針對基層一線單位人才短缺問題，可以透過制定大學生返鄉就業扶持計劃、對大學生群體給予適當的政策和福利傾斜的方式，補足基層人才短板。在廣東調研時發現，一些偏遠縣鄉透過為畢業大學生提供村(社群)公共服務站專職操作員的崗位，有效引導年輕人才返鄉，較好滿足了基層數字人才的需要。

結語

2020年3月31日，總書記視察杭州城市大腦運營指揮中心時指出，運用大資料、雲端計算、區塊鏈、人工智慧等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。對於國家治理中的政府主體而言，同樣如此。在抗擊新冠肺炎疫情當中，地方湧現出的“健康碼”“疫情地圖”等數字化創新實踐，充分展示出政府數字化轉型的可行性和必要性。未來，處於改革“神經末端”的基層政府，更需要逐步建立政府內部跨部門一體化協同機制和平臺，堅持以基層需求為導向，加大政策扶持力度，廣泛吸引數字資源和數字人才，努力提升人民群眾在數字化轉型中的“獲得感”。

作者系華南理工大學公共管理學院教授，華南理工大學社會治理研究中心主任

來源： 國家治理週刊