搜狐財經聯合《經濟》雜誌系列訪談——“致知100人”第79期
本期嘉賓：中國人民大學國家發展與戰略研究院高階研究員、城市更新研究中心主任 秦虹
在2019年年底結束的中央經濟工作會議上，“城市更新”的概念被首次強調。疫情期間被按下“快進鍵”的老舊小區改造即是城市更新的型別之一。業內普遍認為，當房地產業進入存量時代以後，城市更新是盤活存量建設用地最重要的手段之一，因此將成為城市發展的新增長點。
秦虹是住房和城鄉建設部政策研究中心原主任，長期從事住房與房地產理論和政策研究。她曾考察美、德、英、法、日等已開發國家的城市更新經驗，並在我國城市更新實踐的基礎上提出了相關制度創新建議。秦虹現任中國人民大學國家發展與戰略研究院高階研究員、城市更新研究中心主任。近日，她接受搜狐財經的獨家訪談。
“城市更新是一項非常專業和複雜的事情。”秦虹指出，城市更新是對城市中某些衰落區域進行改造、升級和活化，再賦予其新的生命力的過程。城市更新並不簡單等同於拆除重建，還有綜合整治和有機更新兩種型別。每種城市更新模式所運用的更新理念是不一樣的，投融資模式也完全不同。
“我希望未來拆除重建類的城市更新佔比越來越小，有機更新類和綜合整治類的佔比越來越高。”她指出，未來我們需要轉變城市發展理念，重視城市存量的挖潛，從過去追求人口紅利、土地紅利轉變到追求效率紅利。
秦虹認為，隨著我國城市化程式進入中高發展階段，城市更新成為城市再繁榮的必然舉措。過去攤大餅式的城市擴張造成城市記憶體在大量低效利用的土地，而通過城市更新（尤其是有機更新），可以實現城市低成本但高質量的內涵式增長。
秦虹指出，我國的城市更新過程中存在不尊重歷史、不尊重市場的情況，尤其是以政府的長官意志來指導更新，破壞了城市的肌理和原貌和原區域內的商業業態和活力。“城市更新不能為更新而更新，這樣恐怕它的效果就很差。城市更新一定要有目的性，實現三個效益的共贏，既要有經濟效益，也要有社會效益和環境效益。”
秦虹還表示，已開發國家的城市更新歷史對我國城市更新程式有很多啟發。在城市更新程式中，已開發國家特別重視城市遺產的繼承，以及對科技產業的引入。同時，已開發國家在城市更新程式中很注意平衡政府、投資人和原居民三者間的利益關係，這也是目前我國在城市更新程式中正在探索的方向之一。
她強調，城市有機更新的投融資模式倚賴於基金的長期投入，其長期運營也要求證券化，因此她希望經有機更新後的商業性地產專案未來也能發行公募REITs。她稱，公募REITs給商業性不動產投資或持有人提供了一條退出的渠道，且增加了廣大中小投資人投資不動產的新渠道，可以有效分散風險。“中國的商業地產要想做得好，真的需要REITs支援。”
對於現有的城市建設與管理體制如何改革以適應城市更新的新階段，秦虹強調，此前城市建設管理主要針對的是新建專案，當前應成立專門負責城市更新的主管部門，並建立一套適應存量時代城市更新的法規、標準和規範。
中國人民大學國家發展與戰略研究院高階研究員、城市更新研究中心主任 秦虹
搜狐財經：目前城市更新在北滬廣等大城市均有實踐。什麼是城市更新？城市更新與舊城改造的區別是什麼？
秦虹：用一句話形容，城市更新是對城市中某些衰落區域進行改造、升級和活化，使其再次活躍起來。但實際上，城市更新還是一項非常專業和複雜的事情。
城市更新模式有三種型別，各有不同的特點和投融資模式。
第一個型別是綜合整治，這類城市更新基本不涉及房屋結構或房屋本身的拆除、改造，主要是對房屋的配套設施和周邊環境進行整治、更新。這一型別中我們最熟悉的是老舊小區改造。此外，城市的美化，生態的修復、包括河道整治、公園再生等都屬於綜合整治類的城市更新。這類城市更新的特點是更新區域基本不涉及產權及用途的變化。此類更新產出的社會效益和環境效益明顯，所以政府的資金支援力度很大。
第二個型別是有機更新，是以原房屋建築的保留為主，少量拆建。從“有機”這兩個字可以得知，城市更新區域的整個生命是延續的。大家最熟悉的這種型別的城市更新是北京798。798原來是北京電子工廠，現在變成了文創區。不光是北京，像成都，上海做得也都很多。有機更新類的特點是建築、土地使用權人和用途可能發生變化，也可能不變。此類更新因主要涉及商業性不動產，市場化投資的力量比較強，對資產管理的要求比較高。
第三個型別是拆除重建，這也是大家最熟悉的城市更新型別。拆除重建的主要特點是點狀保留，基本大部分建築都被推倒重來，按新的規劃重新建設。最典型的是城中村拆遷、棚戶區改造、老工廠的拆除等。拆除重建的最大特點是原土地和建築的權屬和用途幾乎完全發生了變化。此類更新的投融資模式基本上是房地產開發的模式。
從廣義的城市更新定義來講，舊城改造實際上也算是城市更新，但舊城改造和城市更新還是有很大差別的。舊城改造主要改造的是城市的物質層面，如拆房、修路、建橋，而城市更新則更多包括了產業升級、科技引進等軟性更新，使更新後的城市更具備產業競爭力和現代化的要素。從舊城改造到城市更新，是城市建設發展理念的升級。
搜狐財經：城市更新涉及到土地使用權的變更，容易引起爭議。如何更好地安排產權的分配，避免對原業主造成損失？
秦虹：不同更新型別有不同的問題，綜合整治類不涉及土地權益的變化。拆除重建類土地使用權會發生很大的改變。過去此類矛盾很多，如何處理這些矛盾對地方政府考驗很大。處理此類矛盾的關鍵在於如何做到各方利益的公平分配，做到既能吸引投資者，又能較好地保護原產權人的權益。
各地一般採取經濟補償、居住安置、就業提供等綜合性辦法。上海目前提出今後城市更新減少大拆大建，從過去的“拆、改、留“到今後的“留、改、拆”，以留為主；深圳提出今後對城中村以綜合整治為主，值得關注。
就有機更新類而言，城市更新的土地和建築的權屬可能改變，也可能不變。如果屬於自我更新，就是不變，但如果有購買人購買了該資產再更新，那麼就會發生變化。即使土地使用權發生變化，實際上也是一個交易過程，不存在強買強賣的問題。只有各方達成共贏局面，交易才能達成。
也正因為城市更新涉及大量資產權益問題，我國大城市的核心區仍然存在很多低效用資產。曾有媒體報導，僅城市中就有30%的國有資產空置或低效利用。也曾有一份關於首都核心區低效資產調研表明，國有企業的持有佔比達到65%。比如在現代化大城市中間還存在很多國營的招待所、辦公樓等，其經營理念和運作方式都很傳統，雖然位置優越，但不能滿足現代居住、辦公的需求。為什麼這些招待所不能變成長租公寓，傳統辦公不能升級科技辦公呢？一個很重要的原因可能是原土地使用權人自身沒有改造的能力，而且他們又沒有動力把該資產轉讓給其他有能力改造和經營的社會團體或企業。所以它就變成了非常低效利用的存在。
採取激勵機制，降低交易成本，調動原產權人的積極性，通過城市更新將城市內空置和低效資產盤活，是城市發揮集聚效益，高效率發展的重要方面。
搜狐財經：國家現在提出要發展都市圈，去年發改委還出臺了《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》這是否削弱了城市更新的必要性？
秦虹：其實，城市在發展過程中始終存在更新現象。為什麼在該階段我們要重視城市更新呢？這和我國城市發展階段是有很大的關係的。
城市更新是城鎮化程式進入中高發展階段後的必然舉措，城鎮化率低意味著城市人口占比少，所以城市都有長大的空間。我國去年城鎮化率已超過60%。其中城鎮化率超過80%的城市有20個，超過75%的城市有25個，超過70%的城市有40個。此時，這些城市再擴張的綜合成本是非常高的，必須在離市中心更遠的地方建設基礎設施、商業配套、教育醫療等公共服務。
在大城市不能再擴張的情況下，應該怎麼辦？大城市帶著周邊中小城市發展，這便形成了都市圈。所以，國家提出了都市圈發展戰略。那麼都市圈最終能否形成？一個很重要的因素是核心城市自身是否具備足夠強大的帶動力。
都市圈核心城市的城市化率已經很高了，核心城市的規模也已經很大，外延的發展空間已經很小了。大城市要想再做強自己，很重要的辦法就是靠內部的城市更新。
城市更新不僅是物質層面的更新，更重要的是引入新產業、新科技和新文化，通過不斷迭代升級產業，放大產業外溢效應，提高核心城市的吸引力和凝聚力，才能把周邊的中小城市帶動起來。從已開發國家走過的城市化的歷史便可以看到，城市更新是保持大城市持續有競爭力和活力的重要手段之一。這種例子非常多。
搜狐財經：你的新書《城市更新》提到英法德美日等已開發國家城市更新的經驗。這些國家的經驗對於我國當前階段的城市更新有何借鑑意義？
秦虹：已開發國家的城鎮化發展程式比我國早，也比我們更早進入了城鎮化發展的成熟期。從已開發國家走過的城市更新程式看，有以下幾點值得我們重視：
第一，在已開發國家的城鎮化過程中，人口大量集中和城市郊區化幾乎是分開的兩個過程。當城市郊區化出現後，又出現了城市核心區的衰敗，所以已開發國家又進行了一輪核心區的再更新，目的在於實現核心區的再復興，城市更新成為復興城市中心的重要手段。
第二，在產業結構全球化的過程中，已開發國家出現了一些鐵鏽城市或鐵鏽地帶。由於作為經濟支柱的工業搬遷後，整個鐵鏽地帶的城市都衰敗了，資源也枯竭了，人口流失了，失去了活力，這時已開發國家就利用城市更新這一手段再次復活城市活力，所以城市更新又是防止和應對收縮性城市的重要方式。
舉個例子，當年法國第四大城市是南特，原來是全法國最有名的工業城市。全球化後產業轉移使其陷入衰敗的困境。但政府對南特市城區進行了城市更新，利用原來的工業基礎打造了一個鋼鐵樂園，現在成了法國最著名的旅遊景點。這是鐵鏽城市經城市更新後變成新型旅遊城市的典型例子。
另外，如何處理收縮型城市？已開發國家在城市更新的過程中做了對照實驗，最後發現在核心城區進行有機更新，比在新區新建工業區並引進大企業的效果更好。
已開發國家走過的城市發展歷史比我們長，對我國城市更新程式有很多啟發。
第一個啟發是，已開發國家特別重視城市遺產的繼承，無論它是建築遺產、工業遺產，還是文化遺產，這個是特別值得我們學習的。過去我們很多城市大拆大建、千城一面，割斷了城市發展的歷史和文脈，搞得各個城市缺乏特色，真的特別可惜。
第二個啟發是，已開發國家在城市更新的過程中特別注重科技和產業的引入，打造科技高地和人才創新中心。做好科技和產業引入，更新後的城市才能始終引領全世界的創新潮流。一些城市歷經幾百年仍然保持著世界中心城市的地位，就是依靠不斷引入科技創新以增加城市的吸引力。
城市更新不能僅僅停留在物質層面的更新，更要重視“軟”層面的更新。產業的迭代、科技的注入、人才的引入和文化的升級要和物質更新同步發展，否則城市更新的產出效果不會理想。
第三個啟發是，在城市更新程式中，已開發國家尤其重視政府、投資人和原居民間的利益平衡。政府出臺了很多的激勵機制吸引投資人蔘與到城市更新的程式中，也設計了不少讓原居民參與表達意見的機制，儘量讓本地人受益。這是非常重要的。
搜狐財經：在中國的語境下，是否存在一套具有中國特色的權衡政府、投資者和原居民三者間利益的體制機制？
秦虹：這套機制我國目前正在探索中。在原先的大拆大建和擴張為主的發展時期，我們主要依靠土地徵收推動快速擴張的城鎮化程式。政府和原居民的關係往往是經濟關係，由政府出臺整體的補償方案。但實事求是地說，這個過程中有的地方對原居民利益是有損害的。
我國成熟的平衡政府、投資人和原居民間利益的機制仍在探索中。比如現在提倡和摸索的老舊小區改造，現在要求首先由老舊小區的居民自己提出改造訴求，再由政府給予資金支援和指導，同時再調動一些企業的積極性，由其承擔一部分投資，共同完成老舊小區改造。
我國目前有機更新類城市更新做得相對較少，每個城市的每個專案可能都有它的特殊性，能否總結出一套成熟的機制也是我們今年的研究課題。
除了你看到的那本《城市更新》，我去年也完成了一本書，叫《城市更新的目標和關鍵路徑》。我在書中聚焦於有機更新，並提出了城市更新的目標和4個關鍵路徑，分別是科技為力、產業為核、設計為美、資管為要。
今年我主要研究城市有機更新過程中如何處理好政府和市場的關係，以及如何平衡好政府、投資人和原居民間的利益，使其達到一個共贏的結果。
搜狐財經：你提到的已開發國家對鐵鏽地區的城市有機更新經驗，對我國東北地區老城區的城市更新有什麼啟發？城市有機更新適合於我國的中小城市嗎？
秦虹：我國去年底城鎮化率是60.6%。中國目前設市的城市一共有673個，其中地級以上城市是302座，但城鎮化率達到80%以上的只有20個城市。也就是說，中國城市發展水平非常不平衡。
大拆大建的更新過去做得太多，問題不少，今後需要減少。我們更關注城市的有機更新，這在城鎮化率較高的大城市的實踐是更容易成功的。因為有機更新的投融資模式倚賴於基金化，依靠長期的基金、股權投入。其次，有機更新的長期運營要靠資產證券化支援，其中很重要的工具就是REITs.
有機更新不像房地產開發那樣需要高週轉，它的盈利靠的是經營過程中不斷提升資產價值，進而產生穩定的現金流回報。通過長期運營而提升資產價值，靠短期信貸資金支援肯定是不行的，需要資產證券化才可能實現。但在我國目前的體制下，資產證券化這套體系還不夠完備。
在國外城市更新的有機更新模式中，基金的機構性投入佔比非常大，投入大量資金的都是保險資金，養老基金等各種基金。目前我國各機構基金對有機更新的投入還非常有限。大家為什麼不投呢？政策上是有一些問題的，但更多的原因是大家不瞭解有機更新。特別是我們公募REITs還未涉及到經營性的商業不動產，因此投資人缺乏退出渠道，資金也沒辦法進入。
有機更新的過程是非常複雜的，需要大量能夠提高資產運營效率和資產價值的資產管理團隊，這方面我們仍非常缺乏。更不要說東北地區了。
搜狐財經：4月底，REITs的公募試點終於破冰，但這次試點的範圍不含住宅和商業地產。你認為未來公募REITs試點的範圍會逐漸擴大到商業地產領域嗎？
秦虹：REITs在已開發國家是一個非常成熟的金融工具，我國也研究了十幾年，今年終於推出了。這次主要是基礎設施公募REITs的試點，當然也包括一些高科技園區。未來能否向商業不動產的領域推行公募REITs，取決於我們試點的結果如何。如果試點比較成功，我認為推進商業不動產的公募REITs就很值得期待了。
搜狐財經：商業地產實行公募REITs後，對正在推進中的城市有機更新的意義是什麼？
秦虹：有幾個好處。第一個好處是，在前期機構投資就可以進入了。投資商業不動產要冒很大的風險，因為商業不動產未來能否升值，能否有穩定的現金流收入，實際上是不確定的，有機更新投資週期比較長，所以前期一般都是機構投資者，直到專案有正的盈利。但前期的投資人最終是要退出的，退出後就可以再做新的投資，而REITs最重要的就是使前期投資者有了退出渠道，這樣投、融、管、退的資產管理週期才是完整的。
第二個好處是，REITs增加了廣大中小投資人投資不動產的新渠道。過去老百姓想投資商業不動產是非常困難的，因為它的標的很大，另外運營也非常複雜，所以普通的老百姓要想投資房地產都去買住房投資了。
而公募REITs面向千千萬萬的投資人公開發行，將來如果商業不動產更新改造完成，且有了穩定現金流之後，便可以發行REITs，所有老百姓都可以買這個REITs投資商業性不動產，而商業性不動產是一個城市繁榮發展的基礎條件，老百姓的財富就可以與城市共同成長。
第三個好處是，投資人如果買對了REITs產品，它的回報是較高的，深受投資人歡迎。不像股票，REITs本身是強制分紅的，要求物業收益的90%都要分給投資人。從已開發國家來看，比較其他各類投資，REITs的總體收益是比較高的，而且相對穩定。
第四個好處，有了REITs後，市場就可以用腳投票，激勵商業性地產做得更好。商業性地產發行公募REITs之所以能成功，是因為投資有回報，能夠不斷產生現金流，大家才會購買。如果商業性地產經營得不好，別說讓投資者認購了，連發都發不出去。這就迫使經營不好的商業物業優化經營，所以它是一種用腳投票的激勵機制。
另外，商業性不動產的REITs是一個很好的分散風險的機制。原來的商業性不動產是由少數人持有的，但資產證券化之後，因為有了流動性，這樣就稀釋了風險。
中國的商業地產要想做得好，真的需要REITs支援。由於過去我們缺乏長期資金的支援，結果是商業地產只能散售。商場將所有的鋪面切成塊賣給個人，結果是無法統一經營，導致商業地產的整體經營環境和效益很差。
過去我們的商業地產更多做的是產品銷售加物業管理，但商業不動產特別需要通過資產運營管理提升資產價值。資產價值的提升加上現金流的穩定回報，商業不動產REITs就能成功。
搜狐財經：我國的城市更新也存在一些問題，包括只注重短期經濟利益的再分配，忽視城市品質、功能和內涵提升等，甚至還可能破壞老城區原有的商業活力。城市更新應如何避免出現上述問題？
秦虹：城市更新不能為更新而更新，這樣恐怕它的效果就很差。城市更新一定要有目的性，實現三個效益的共贏，既要有經濟效益，也要有社會效益和環境效益。過去的大拆大建類城市更新是對城市原貌和肌理非常大的破壞，還破壞了城市的居住生態，排擠了原居民或租戶。另外，我們在城市更新過程中也存在不尊重歷史文化、不尊重市場的情況，以政府的長官意志來指導更新，那就可能破壞原來的商業業態。
所以，今後要重視城市的有機更新，其中涉及到政府、投資人和原居民間的互動關係。要想處理好各種關係，就需要政府做到不能為更新而更新，一定要是為了城市發展而更新，除了經濟效益外，還要格外重視社會效益、社會公平。
城市更新，特別是有機更新和原來的城市發展模式有四個不同。
第一，是在存量中得增量。是在沒有佔用新的土地的前提下使城市得到發展，這個增量不只是建築的增量，如提高了建築容積率，更重要的是獲得了經濟增量和人口增量，如升級了產業，帶來稅收和人流。
第二，是在效率中求效益，即通過提高效率獲得效益，而不是完全靠增加投入獲得效益，如通過更新降低了空置率，增加了人流，提高了坪效。城市更新充分利用了城市中原來良好的基礎設施和現有的人口密度，可以實現低成本和高質量的發展。
第三，是在傳承中求變革，有機更新就是保留了城市原來的肌理不變下的更新，城市的歷史文化得到了尊重和保護。
第四，是在創新中求發展。與在新區發展不同，有機更新如果不依靠創新很難成功，所以它是在創新中求發展，實際上也實現了城市新舊動能的轉換。
過去很多城市重視把城市架子拉開，佔更多的土地，建更多的開發區。未來我們需要轉變城市發展理念和模式，要重視城市存量的挖潛，過去追求人口紅利、土地紅利轉變到追求效率紅利。
搜狐財經：我國現有的城市建設與管理體制是為適應大規模城市擴張時期逐步建立起來的，這一體制應該如何改革，以適應城市更新的發展階段？
秦虹：期望未來拆除重建類的城市更新佔比越來越小，有機更新類和綜合整治類的佔比越來越高。我相信未來也會有這樣的發展結果。
首先，在管理體制機制上要有一些轉變，過去城市主要是新建，所以大部分管理都是針對新建建築的，今後應明確建立專門主管城市更新的機構。現在很多地方搞城市更新，都不知道歸哪個部門管，又或者是主管部門非常分散，所以很難推動城市有機更新和綜合整治的程式。
其次，我們現在的大部分標準針對的是新建建築，舊建築改造的驗收標準規範仍舊缺乏，我們還要建立一套適應存量時代城市更新的法規、規劃、標準和規範等。
最後，城市更新的金融創新很重要，如何在該過程中提供有效的金融支援（比如公募REITs）至為關鍵。還有加強政府與企業的合作、建立吸引投資的激勵與約束機制等。
如有關於城市更新研究、資管業務、企業選址等的需求，歡迎隨時聯絡我們交流。郵箱：644305087@qq.com聯絡方式：18600103146 地址：北京市朝陽區北京嘉匯中心B座7層