一、我國就業形勢的基本特徵
就業是民生之本，特別是在當前我國經濟減速換擋、結構優化調整、動力加快轉換的關鍵時期，就業的“穩定器”作用顯得更加重要。7月31日召開的中央政治局會議明確將“穩就業”放在了“六穩”工作之首。在黨中央、國務院堅持實施就業優先戰略和積極就業政策的有力支撐下，我國整體就業形勢延續穩定向好勢頭。但也應注意到，就業領域存在的一些區域性、結構性和體制性問題仍比較突出，對實現高質量就業將產生不利影響。
1．就業整體形勢延續穩定向好
2018年以來，儘管面臨來自中美貿易摩擦不斷升級的外部競爭壓力和國內經濟結構調整、環保要求趨嚴和金融市場波動加大等內部環境壓力，我國就業形勢整體仍呈現穩定向好的態勢。從就業人數看，前三季度，我國城鎮新增就業1107萬人，同比增加10萬人，提前一個季度完成了全年目標任務；城鎮失業人員再就業430萬人，就業困難人員就業136萬人，同比均增加3萬人。從失業情況看，1-9月，全國城鎮調查失業率和31個城市城鎮調查失業率始終保持在5.1%以下的較低水平，低於5.5%的年度調控目標；6-9月，全國主要就業群體25-59歲人口調查失業率維持在4.3%-4.4%的區間小幅波動；三季度末，全國登記失業率為3.82%，同比下降0.13個百分點，降至多年來低位。
2．服務業吸納就業能力不斷增強
2018年前三季度，全國服務業增加值同比增長7.7%，增速保持在較高水平，佔GDP的比重達到53.1%，同比提高0.3個百分點，對經濟增長的貢獻率達到60.8%，同比提高1.8個百分點。服務業的平穩較快發展對保持就業穩定發揮了重要貢獻。測算表明，服務業每增長1個百分點帶動的就業人數大約比第二產業多20%左右。2017年，我國服務業就業人員比重達到44.9%，高於第二產業16.8個百分點。從服務業內部看，資訊傳輸軟體和資訊科技服務業、水利環境和公共設施管理業、教育、衛生和社會工作、文化體育和娛樂業等新興服務業就業人員數量同比增速居前。隨著網店、微商、網購快遞等網路創業就業新業態的不斷湧現，服務業對就業的吸納能力進一步增強。
3．創業創新成為就業增長重要源泉
近年來，國務院和各級地方政府積極推進“大眾創業、萬眾創新”，努力搭建創業創新平臺，不斷完善創業創新支援政策，持續做好創業創新公共服務，催生出一大批新的市場主體，日益成為我國創新發展和擴大就業的重要支撐。2018年前三季度，我國新登記註冊的企業超過500萬戶，日均新登記企業超過1.8萬戶。資料顯示，平均每個企業或者專案的從業人員為8.44人，創業對於就業的拉動作用明顯，已經成為穩定就業的“蓄水池”。同時，創業創新帶來新業態和新動能的成長髮展，也對促進就業起到了積極作用。《2017年大眾創業萬眾創新發展報告》指出，目前新動能對新增就業的貢獻率達到70%左右。全國創業孵化載體內企業就業人數超過200萬人，每家畢業企業平均帶動就業43人。
4．高技能人才短缺的結構性矛盾突出
當前，我國就業市場勞動力總體呈現供不應求的狀態，2018年三季度求人倍率為1.25。這一方面得益於我國產業結構向服務業轉型、新經濟業態的不斷出現增加了就業機會和崗位；另一方面是由於近幾年適齡勞動人口持續減少，緩解了就業市場上的供應過剩矛盾。然而，我國技能人才特別是高技能人才短缺的問題仍十分突出。近年來，我國技術工人的求人倍率一直保持在1.5以上，高階技工的求人倍率甚至達到2以上的水平。截至2017年底，高技能人才只有4791萬人，僅佔全部就業人員的6%左右。隨著技術革命和產業變革對勞動力素質提出更高要求，未來高技能人才不足的結構性矛盾將進一步凸顯。據教育部等測算，到2025年，我國新一代資訊科技等十大製造業重點領域人才缺口將超過2900萬人。
5．就業梯度轉移帶來新“招工難”問題
2018年三季度末，我國農村外出務工勞動力18135萬人，同比僅增長0.9%，增速維持在較低水平。從就業區域結構看，隨著經濟社會發展水平提高和產業梯度轉移，中西部地區的本地企業用工需求上升，並且紛紛提高工資待遇和福利水平，吸引了許多以前外出到東部省份的農民工迴流到當地就業，中西部地區逐漸成為拉動新增就業的主力。但就業的梯度轉移也帶來了東部一些省份一線普通工人的新“招工難”問題，部分地區出現了企業用工成本上升快、人員流動性大的現象。據在東部某省的調查顯示，當地企業給一線工人的小時工資已由2017年的17元左右上漲至2018年的25元左右，漲幅高達50%，並且往往還面臨著新員工培訓合格上崗沒多久就離職，又要重新招工培訓的窘境。
6．淘汰落後產能地區和沿海外貿省份失業風險較大
2016年以來，隨著鋼鐵、煤炭等行業“去產能”工作實質性啟動，這些行業的隱性失業逐漸顯性化，就業壓力顯著增加。雖然近兩年這些行業淘汰落後產能的富餘職工大多由企業內部消化，但企業內部挖掘安置的潛力越來越小。並且，關停的中小型煤礦和鋼鐵企業等所在區域往往產業結構單一，社會吸納剩餘勞動力能力較弱，因此安置的難度也在不斷加大。對於沿海外貿省份而言，對企業發展影響最大的就是中美貿易摩擦的不斷升級。雖然由於今年出口訂單提前鎖定和前期出口“搶跑”的原因，截至目前貿易摩擦對企業的影響還不大。但隨著貿易摩擦的深入，企業新訂單量減少，隨之而來的企業開工率不足、利潤下滑甚至裁員等現象將接踵而至，將給這些地區的人員就業帶來較大壓力。
7．居民收入增長乏力可能引發新失業問題
消費是收入的函式，擴大消費的關鍵是要穩定就業、增加收入，也才能為經濟增長提供穩定支撐。儘管從總體上看，2018年前三季度全國居民人均可支配收入實際增長6.6%，與經濟增長基本同步。但是，城鎮居民人均可支配收入實際僅增長5.7%，低於同期GDP增速1個百分點。並且，全國居民人均可支配收入中位數名義增長率繼續低於平均數增長率0.1個百分點，表明居民內部收入差距水平仍在擴大，不利於消費潛力的釋放。居民收入增長的乏力已直接反映在消費支出增長率的下降上，前三季度城鎮居民消費支出實際僅增長4.3%，增速同比明顯放緩1.6個百分點。目前我國最終消費支出對經濟增長的貢獻率已經達到78%，消費增長的乏力勢必拖累未來經濟增長，進而引發新失業問題。
二、影響我國就業的主要因素分析及就業趨勢展望
預計2019年，世界經濟延續復甦動能有所減弱，國內經濟穩定執行的基礎尚不穩固，產業轉型與淘汰落後產能繼續深入推進，生育政策調整對勞動力供給影響有限，科技革命將創造更多新增就業機會，就業創業政策紅利將不斷得到釋放，以上這些因素都將深刻影響未來我國的就業形勢。
1．世界經濟延續復甦但動能有所減弱
2017年以來，在全球貿易增長的帶動下世界經濟整體執行逐步改善，結構調整步伐加快，新一輪產業革命蓄勢待發，製造業發展邁向更高水平。然而，發達經濟體普遍存在的人口老齡化和生產率增速低迷問題仍將制約經濟增長；美聯儲加息步伐加快，歐日等國量化寬鬆政策也將轉向，全球巨集觀政策取向趨於正常化，“刺激政策”帶來的增長動力減弱；新興經濟體勞動生產率和投資增長放緩，結構性改革難以短期見效，疊加美聯儲加息、縮表可能引發的資本外逃和金融市場動盪影響，經濟復甦勢頭將削弱。同時，全球技術轉移滯後、國際投資低迷、貿易摩擦增多、全球化停滯甚至倒退、競爭性減稅行為增多、金融風險外溢性增強、地緣政治局勢複雜化和恐怖主義問題等因素也將拖累全球經濟復甦程式。IMF在最新發布的《世界經濟展望》中將2019年全球經濟增長預期從3.9%下調至3.7%，因此未來外貿支撐我國經濟和就業增長的不確定性加大。
2．國內經濟穩定執行的基礎尚不穩固
當前，我國經濟執行總體平穩，產業結構持續優化，新動能加快成長。然而，我國經濟執行中面臨的一些深層次問題也不容忽視。一是中美貿易摩擦升級成為影響國內經濟穩定執行的最大不確定性因素，美對我貿易保護行為呈現高頻化趨勢，相關行業的穩崗就業壓力有所上升。二是受美聯儲加息、主要國家貨幣政策溢位效應以及國內去槓桿、嚴監管等多重因素的影響，我國股市、債市、匯市出現了較大幅度的波動，金融市場動盪風險加劇。三是受防範和化解地方政府隱性債務、嚴格控制和規範地方政府舉債、清理規範PPP專案等因素影響，基建投資增速大幅放緩，投資“穩增長”的作用弱化。四是在中美貿易摩擦升溫、國內要素成本上漲、稅費和社保負擔較重、環保約束日趨嚴格等內外部因素疊加作用下，企業家信心和預期轉差，企業實際經營面臨較大困難。預計2019年我國經濟增長速度將溫和回落。由於經濟增長與就業密切相關，經濟增速的放緩勢必將對就業造成不小的壓力。
3．產業轉型與淘汰落後產能繼續深入推進
在未來較長一段時期內，我國都要面臨產業轉型升級與淘汰落後產能問題，傳統的製造業、工業部門將逐漸衰落，取而代之的是新興的生產性和生活性服務業。雖然服務業的發展能創造更多的就業機會，但服務業勞動生產率的提高慢於製造業，由此帶來的經濟增長率下降將反過來制約就業的增長。與此同時，在產業轉型升級中，落後產能的淘汰不可能一蹴而就，而替代產業的發展也不能在短期內創造足夠的工作崗位吸納過剩的勞動力，如果不能妥善解決好這些人員的就業安置問題，將可能引發社會問題。如果考慮到圍繞這些產業鏈服務的就業人員，實際需要轉崗就業的人數將會更多。自2016年“去產能”工作實施以來，我國兩年累計共安置職工110.3萬人，取得了初步成效。然而，一些企業資金緊張的問題仍較突出，補還工程欠賬、保證工資發放、足額繳納社保的壓力依然很大，部分下崗人員的生活困難問題仍然存在。
4．生育政策調整對勞動力供給影響有限
近幾年，我國勞動年齡人口數量和比例持續下降。2017年，15-59歲適齡勞動人口同比減少607萬人，所佔人口比例進一步降至65.9%，分別連續第六年和第七年出現下降。適齡勞動年齡人口的下降已經造成我國就業總人口增速的放緩，而作為要素投入的勞動力數量的減少將導致我國未來潛在經濟增長水平的下降，反過來制約就業的增長。雖然自2016年初我國已經開始實施“全面兩孩”政策，但受婦女勞動參與率提高、生育觀念轉變和撫養孩子成本上升等影響，政策效果並沒有持續太久。從實際情況看，按國家統計局1‰抽樣調查，2017年我國出生人口1723萬人，同比下降3.5%，這與2014年實施“單獨二孩”政策之後人口出生變動結果相似。因此，生育政策的調整不會明顯增加未來我國的適齡勞動人口。
5．科技革命將創造更多新增就業機會
目前，以網際網路為核心的新一輪科技和產業革命蓄勢待發，正在深刻影響我國產業和就業結構的變化。儘管科技革命會使傳統行業的工作崗位面臨巨大沖擊，但新技術的應用又會創造和帶動大量新的就業領域和就業形態。經合組織基於其成員國200年的資料研究表明，科技進步儘管短期內會對就業產生一定的負面影響，但這種影響相對於其巨大的創造效應可以忽略不計。在我國，隨著移動網際網路的普及和創新，“網際網路+傳統行業”的發展模式在各領域持續發酵，以網上購物、共享單車、同城跑腿平臺等為代表的新興業態如“雨後春筍”般興起。網路創業開拓了就業的新領域，極大地發揮了創業帶動就業的效應，為我國在經濟轉型過程中解決了許多新增勞動力的就業需求。可以預見，未來隨著科學技術的進一步發展和新就業形態的不斷湧現，“就業難”問題將得到逐步緩解。
6．就業創業政策紅利將不斷得到釋放
為了更好地促進就業創業，各大部委和各級地方政府密切協作，出臺了一系列積極舉措。在推進就業與經濟社會發展良性互動方面，國家發展改革委等17個部門聯合釋出《關於大力發展實體經濟積極穩定和促進就業的指導意見》，將加快建設實體經濟與人力資源協同發展的產業體系，大力發展實體經濟，著力穩定和促進就業。在挖掘就業新動能潛力方面，國務院近日印發《關於推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》提出，通過打造“雙創”升級版，提升創業帶動就業能力，為加快培育發展新動能、實現更充分就業和經濟高質量發展提供堅實保障。在加大力度鼓勵創業方面，比如，杭州市對未來產業領域的小微企業給予創業擔保貸款貼息。隨著以上政策的逐步推行落實，將有力地激發勞動者就業創業的積極性。
7．2019年我國就業趨勢與指標預測
綜合分析上述因素，預計2019年，受巨集觀經濟增速溫和回落、就業結構持續優化等因素影響，我國城鎮新增就業人數將保持基本穩定，全年新增就業人數在1360萬人左右；在國家就業創業政策的不斷出臺落實、新就業形態不斷湧現等因素作用下，失業率將繼續維持在較低水平，登記失業率保持在4%左右，調查失業率維持在5%上下；受人口自然增長率持續降低、生育政策調整影響有限等因素影響，適齡勞動人口比例繼續下降至64.5%左右，勞動力市場繼續保持寬鬆狀態，求人倍率保持在1.2左右的較高水平。而受累於產能過剩化解、環保壓力增強、貿易摩擦升溫、體制機制障礙等因素影響，部分地區和人群仍將面臨較為突出的失業問題。
三、政策建議
為了進一步鞏固就業形勢穩中向好的局面，夯實穩定和擴大就業的基礎，實現更高質量和更充分的就業，必須深化就業相關體制機制改革，以更大力度激發大眾創業創新活力，積極引導產業轉型升級與就業提升協同發展，不斷加強職業技能培訓和就業公共服務，精準施策助力重點群體就業。
1．深化就業相關體制機制改革
加快推進戶籍制度、就業培訓制度、社會保障制度等勞動制度改革，促進勞動力跨行業、跨地區流動，提高勞動力在全社會範圍內的重配效率，構建公開公平、有序競爭的勞動力市場。要尊重勞動者和企業的市場供求主體地位，消除城鄉、行業、身份、性別等影響平等就業的制度障礙，形成有利於勞動力要素自由流動、平等交換的市場體系，提高人力資源配置效率和公平性。要建立經濟發展和擴大就業的聯動機制，健全政府促進就業責任制度。加強就業政策與產業、貿易、財稅、金融政策的協調，加強就業政策與教育培訓、社會保障及其他社會政策的有機結合，更好地發揮政策促進就業的效力。
2．更大力度激發創業創新活力
繼續深化“放管服”改革，進一步降低市場準入門檻和制度性交易成本，健全差異化的創業扶持政策。提高創業扶持政策精準性，更多地面向高質量就業吸納能力強的高技術中小微企業和現代服務初創企業，增強就業帶動能力和高質量就業崗位創造能力。統籌各部門形成支援創新創業的政策合力，著力構建與創新驅動相適應的金融支援體系，用好國家新興產業創業投資引導基金，鼓勵網際網路金融創新，推進創業孵化示範基地建設。加強對典型創新創業活動的宣傳引導，培育創新文化。為有創業意願的勞動者提供創業培訓，以經驗介紹、案例分析、討論交流、現場演練等形式幫助其創業。
3．引導產業轉型與就業提升協同發展
堅持就業優先戰略，進一步加快產業轉型升級的程式。要找到產業轉型升級與保障就業的均衡點，合理調整產業佈局和經濟結構。著力發展結構優化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業能力強的現代產業體系，將推動服務業大發展作為充分就業的戰略重點。在傳統產業轉型升級過程中，通過延伸產業鏈條、優化生產方式和管理模式，創造更多技術管理和服務就業機會。加快推動產業從中低端向中高階邁進，在做大做強新動能中，為各類人才創造更多高質量就業崗位。對符合產業升級方向、產品技術較為先進，但受國際國內不確定、不穩定因素影響遇到暫時性困難的企業，繼續實施援企穩崗護航行動，鼓勵企業盡力穩定現有就業崗位。
4．著力加強職業技能培訓與就業公共服務
要順應產業結構邁向中高階水平的要求，加快完善勞動者終身職業技能培訓制度。建立技能培訓與產業需求變化聯動預警機制、培訓課程動態調整機制、資金投入與培訓效果評估掛鉤機制，加快培養適應市場用工變化的技能型勞動者隊伍。整合職業院校和企業實訓資源，加大實操比重，推廣“職業培訓包”、“網際網路+”等新模式，培養更多符合產業發展需求的實用人才。深入實施高技能人才振興計劃，充分發揮大國工匠等高技能人才傳幫帶作用，加強複合型人才培養。建立全國統一的公共就業創業服務平臺，實施人力資源服務業發展計劃，創新和加強人力資源市場監管，著力完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系。
5．精準施策促進重點群體就業
要把高校畢業生就業擺在就業工作首位，千方百計穩定高校畢業生就業水平。落實好創業擔保貸款，加快一次性創業補貼落地，推動設立高校畢業生就業創業基金。擴大“三支一扶”等基層就業專案，組織就業見習，引導畢業生到基層就業。全面啟動實施新型農業經營主體和新型職業農民培育工程，擴大職業農民就業規模。加快實施鄉村促進就業創業行動，鼓勵各類人才返鄉下鄉就業創業。加強勞務輸出地和輸入地的管理服務協調配合，做好農民工就業服務銜接，以勞務經濟帶動農民工就業。繼續穩妥推進“去產能”職工安置工作，對就業困難人員實行託底幫扶，健全就業援助長效機制，確保“零就業”家庭動態清零。
（執筆: 國家資訊中心預測部 陳彬）