【公益譯文】國家技術戰略制定、實施與監控評估流程（三）

優先順序確定流程案例

若美國政府決心集思廣益，制定戰略，以保持美國作為技術強國的地位，就需要邁出重要一步，提出明確願景，讓所有的關鍵涉眾有據可依，有路可循。但是，政策規劃和實施流程可能會影響高層（甚至是最高層）決策者的判斷，做出不當決策和政策排序。如果不制定針對性的流程，國家技術戰略只會淪為紙上談兵，不會具有實際影響力，這也是大多數現有國家戰略的常見狀況。高層領導喜歡為政策創造內容，但要實現他們的目標，還需要決策、人員、工具、受眾、資訊等各方面進行聯動。決策者可以而且應該根據事情的輕重緩急和設計，牽頭最佳化政策制定和實施流程，最大限度地發揮潛在影響。

經驗老到的決策者可能會傾向於依靠現有的國家政策機構和結構來提升美國的技術競爭力，但這些機構和結構本身需要最佳化，需要通盤考慮國家安全、經濟和技術問題，對趨勢和複雜的權衡進行針對性分析，以便總統做出明智決策。戰略與國際研究中心的分析師將戰略制定的這一環節描述為“提出哪些問題供決策，如何將問題升級至高層，提出哪些方案，誰參與決策，以及如何將結果在內外部傳達。”這些問題對決策者來說可能不夠具體，同時流程又過度籠統。還有些流程（無論是否經過最佳化）自然而然地發生，因而缺乏關注。經過深思熟慮的跨領域決策對於最佳化戰略執行結果甚是關鍵。

國內、經濟、國家安全、貿易和新興技術政策對戰略制定和實施構成重大挑戰，但對應對當今的“戰略地形”又尤為關鍵。美國國家人工智慧安全委員會（NSCAI）稱，這是美國首次“面臨經濟規模和技術能力相當的競爭對手在軍事和經濟領域挑戰美國的領導地位和宏偉目標。這是有史以來第一次，美國必須與涉及國內經濟和研發企業的戰略對手進行競爭。”不幸的是，對美國來說，即使全面考慮了這些政策因素，也可能遭遇習慣性的官僚抵制，因為領導人、機構、政府官員歷來（甚至在研究生階段）就不願意冒險。在政策流程的多個階段最佳化結構、系統和人才，哪怕只是為跨領域整合提供一個寬鬆的環境，對於贏得這次競爭必不可少。

評估現有結構

面對政策流程的挑戰，多個行政機構繪製了組織結構圖，評估可能達到的範圍和限度。包括國防、國家安全和經濟方面的現任及前任官員以及國家人工智慧安全委員會在內的專家們對阻礙現有結構效力的障礙進行了研究。儘管給出的解決辦法不同，他們都一致認為，目前體制中經濟和國家安全機構的分而治之需要關注，正如大西洋理事會報告所述：“行政機構之間互不相通，對於制定國家優先事項或總統關於創新、經濟戰略以及涉及經濟和國家安全的相關問題的決策是一大阻礙。”下列辦公室和委員會/理事會負責一攬子國家安全、經濟戰略和科技政策：

國家安全委員會

負責監管國家安全和外交政策，可以說是行政一級最成熟的決策機構，能夠召集決策者，同步戰略，並在危機和穩定狀態期間監督政策實施。但它在成員資格、人員配置、甚至更具行政性的管理要素（如會議議程）方面“過度傾向於軍事和外交工具”。技術、經濟和貿易問題在其體系中充其量只是“題外話”或孤島般的存在。

國家經濟委員會（NEC）

負責國內、國際經濟政策的一體化，其成員包括競爭中經濟和貿易因素所需的大多工具。但其政策的迭代制定過程還不成熟，尚無能力有效監督明確的政策決策是否執行到位。此外，它歷來支援戰略性的自由市場方法，這與涉及行業政策的“舉國行動”競爭方式轉型互相矛盾。

科技政策辦公室（OSTP）

自稱負責提供“關於經濟、國家安全的科學、工程和技術方面的建議”，並協調聯邦科技研發企業的優先事項和資金。不過，OSTP不利用其召集權，而是將更多的管理精力投入到研發而非日常的政策協調上，狹義地推動監管和私營部門的夥伴關係，更像是技術顧問而不是戰略領導。

實施國家技術戰略，需要國家安全、貿易和經濟以及科技要素協同部署。調整這些政策委員會的任務、工作人員或成員，只是在引入必要流程要素以有效實施國家技術戰略方面邁出的一小步。引入新組織、高層領導或指導檔案也是如此。政策流程是一個生態系統，需要釋放訊號、激勵變革、人才和問責，以確保政府的工具和分析引擎協同工作。組織結構圖改革應被視為在這方面邁出的第一步。

原則

政府流程的前提是：為高層領導、政府流程推動者以及最終為美國人民服務。基於這些原則，對於國家技術戰略的制定、實施和監控評估流程，有以下建議：

民主價值觀須為流程開發的組成部分

在美國政府機構內，這可能表現為增強透明度和建立問責制，以便涉眾有效參與。特別是與國會進行公開交流，對於將資源和權力部門與戰略目標對齊、清除立法障礙至關重要。此外，建立在原則性流程之上、接受公共問責的決策機制，在政治過渡和領導層變革過程中會維持更大的穩定性。

強大的流程不能取代清晰的願景、優先事項識別和政策

戰略的內容和流程相輔相成；沒有內容，就沒有流程，反正亦然。如果沒有明確的願景，領導層的流程參與人員對於優先事項可能會舉棋不定，牽頭機構則可能完全迷失方向。無明確方向的流程可能產生與目標南轅北轍的不確定迭代，而不是有意義的行動（或主觀上的不作為）。

流程只有被理解才有價值

流程的部分功能是授權和傳遞資訊，以最大程度地最佳化決策。應明確規定問題的討論及決策場所和方式。流程應在參與者之間建立共同的語言和知識框架，以此為基礎來建立這些場所。

正式和非正式流程的雙軌制浪費時間和資源

儘管非正式渠道討論有時很重要，但過度依賴這種方式可能說明缺乏有效的正式渠道來共享資訊、協商折中方案、明晰涉眾的各種利益。制定正式流程會減少決策者為填補專業知識空白或尋找合適人選召集會議而花費的時間和精力。

天生跨領域的流程效果最好

技術競爭關係到經濟、國家安全、國內外利益和領域；如果使用煙囪式的孤立方法或忽略任何元件，都將錯失良機或阻撓各部門一致行動。此外，美國政府還有一整套政策工具可供使用。只有考慮到戰略的多樣性並加以利用，這些工具才會發揮作用。

流程必須與技術創新同步

美國政府不再是美國技術創新的中心，需要保證其流程的靈活性，與私營部門的發展相匹配。敏捷性可表現為尖端分析觸手可及、政策工具隨時可用以及戰略修訂週期靈活。

戰略制定（上）

有針對性地設計戰略制定流程會平衡決策的敏捷性和涉眾的認同，需要協調內部、外部、技術和政治等多個相互交叉、有時相互衝突的子流程。由少數幾個聰明人制定的傑出戰略，透過自上而下的指令進行共享，可能會有與領導、機構和工具包脫節的風險，因而難以實施。但是，過度討論和過於寬泛的流程會引入各種涉眾，可能把結果降低到最低水平或陷入無休止的討論。

領導者在圍繞戰略設計做選擇時應考慮周全，瞭解對內容和實施的影響。戰略與國際研究中心就“國家安全戰略制定”撰寫了一份優秀的報告，其中總結了一些選擇，如速度、戰略對齊、人員組成、流程領導、問題和時間範圍、資源相關性、分析地點、外部人員的作用、傳播和迭代。任何戰略制定流程都有一些大多數模式所涵蓋的關鍵要素，包括對現有工具、權力機構及其差距的準確自評；有針對性地將管理與戰略願景保持一致，並承諾貫徹執行；集合合適的人才來評估優先事項和折中方案；獲取可靠資訊，支援趨勢、挑戰、威脅和機遇分析；明確戰略各要素的責任。具體分析如下。

自評

有效的戰略制定過程須包括對現有能力、許可權、彼此差距和資源投資的基線評估。國家技術戰略的範圍決定了需要使用現有的工具和政策來實現新目標或最大程度地實現目標；然而，與國防戰略相比，大多數美國政府人員不知道如何配套使用這些工具，戰略流程也並未最佳化以協調權力部門和工具。

例如，為了保護關鍵技術、產業和更廣泛的經濟方略，美國的決策者們臨時建立了權力部門，運作方式卻雜亂無章，使其無法發揮強大作用。為了展示工具包的廣度，政府可透過實施稅收優惠、基礎設施投資、研發資金和移民政策，促進技術創新，儘管表面上對行政主導的產業政策表示反對。然而，專家們認為，出口管制等工具並沒有充分發揮潛力，比如商務部對《2018年出口管制改革法案》執行拖沓，該法案針對的是“對美國國家安全至關重要”的“新興”和“基礎”技術。與盟國和夥伴合作的能力進一步擴大了政府的工具包，但CNAS近期的《共同準則》報告批評“技術政策協調大多是臨時性的，或者互相隔離、彼此毫不相干”，原因是“沒有充分認識到自由民主國家的技術未來有多麼錯綜複雜的聯絡。”積極勢頭雖然存在，但卻分散在多個機構，通常缺乏一個共同的議程。決策者需要從全球競爭的角度對這些權力機構進行摸查，使之協調行動，促進戰略實施。

制定國家技術戰略的首要任務是基線化美國政府所擁有的工具包，供提升、保護、合作和計劃等環節使用。自我評估應釐清當前實施和人員配備情況、如何獲得授權以及在哪些方面存在差距或錯過了哪些機會。評估時：

NSC和OSTP應牽頭研究，瞭解政策指導和優先事項如何推動各種工具與（1）每一戰略支柱（2）協調和消除衝突論壇（3）人才及分析基礎和要求對齊，同時識別許可權和實踐之間的差距。

行政管理和預算辦公室（OMB）應與OSTP協調，全面介紹聯邦政府在關鍵技術領域的研發投資情況。

 財政部和小企業管理局應全面評估與創新有關的企業激勵和補貼政策，以及實施這些政策支援技術戰略所需要的許可權。

《掌舵》一文中提出的戰略環節所適用的工具示例

制定國家技術戰略的首要任務是基線化美國政府所擁有的工具包，供提升、保護、合作和計劃等環節使用。儘管表面上反對行業政策，美國政府有廣泛多樣的政策工具，可以用來實現與技術有關的目標。

領導層達成共識

強烈的願景和共識可以促進高層領導達成一致意見，實現可信和真正地認同，把握髮展方向。任何新戰略要成功都需要首先被接受，尤其是在優先事項、資源配置或風險發生重大變化時。在討論國家技術戰略流程的關鍵要素時，專案參與者就行政領導在這一領域的重要性觀點一致：總統必須牽頭制定、實施和溝通戰略的所有要素。有效的國家技術戰略最起碼會要求使用現有方法來達到新目標，為現有目標帶來新的風險水平，並使用新手段來達到一度被視為美國政治禁區的目標。這些調整意味著要涉及歷來被視為禁區的國內外政策建議和干預。強有力的總統願景既有內閣層面的支援，又需要針對性地與私營部門進行協調，只有這樣，才能實現上述轉變。

這種願景需要對每個領導者的角色有清晰的認識，有統一的語言，瞭解風險和折中措施的範圍，對政府在競爭戰略環境中角色的優勢和侷限性做比較和假設，還要透過論壇來解決問題及確定折中方案。

這些要求白紙黑字，明白無誤，但專案參與者除了對上述領域達成共識外，在餘下的各領域中，僅對其中一個領域達成共識，即在各黨派和政府部門的高層領導中，缺乏這種一致的願景、共同的語言或折中意識。長期以來的習慣、教育和規範將對外政策工具和國內政策工具隔離開來，而要實現綜合的技術戰略，必須將兩者結合使用。政府在這種競爭中扮演的角色不只是象徵性的，而由於長期以來對產業政策的排斥，政策精英們對此普遍持懷疑態度。通常，政府官員很難理解私營部門的激勵機制，因此，為實現互利，他們有大量工作要做。

儘管如此，在2020年的整個總統選舉過程中，圍繞這一目標展開了激烈辯論，有幾位候選人將外交政策平臺與國內政策重點結合起來，反思性的學者研究為美國人民服務的外交政策，還出現了代表這種需求的新興戰略。正如一位受訪者所說，總統需要帶領他的團隊關注全面、可信的技術戰略開發流程，而不是僅僅停留在口頭和報告中。這種關注有多種形式，包括：

設定願景，高層領導給出承諾

• 儘早發表總統講話，不斷提及美國競爭力的利害關係和要求，內閣主要高階官員（如商務部長）定期進行補充。

• 釋出總統研究指令（Presidential Study Directive），就如何透過內閣公開會議制定國家技術戰略進行評估和分析做出指示。

編寫通用詞彙和運作規劃

• 開展一系列桌面練習（Tabletop exercise），以過去、現在和未來為例，對即將上任的機構領導人（內閣和非正式顧問團）以及專家領導人進行穩態和危機挑戰、工具、許可權、風險和技術競爭平衡方面的教育。內容可包括5G、半導體、生物技術或資料治理。此類活動應包括私營部門代表。

• 為高層領導推出量身定製的技術競爭分析產品，與總統每日簡報一起釋出，由情報體系、本報告後面介紹的新技術分析中心以及政府其他非情報商業和技術分析中心提供輸入。

指定責任角色和領導

儘早、透明地討論並確定即將上任的機構領導角色，包括技術競爭的具體要素。

任命一名負責技術競爭的國家安全副顧問（DNSA），向國家安全顧問、NEC主任和OSTP主任報告，牽頭開發戰略制定流程。應為DNSA配備技術競爭協調辦公室，詳見後文介紹。引人注目的是，拜登政府已經任命了一名總統副助理，負責技術和國家安全事務，同時擔任OSTP的國家安全副主任和NSC的技術與國家安全協調人。該職位的具體職責尚未詳細說明，但應該綜合考慮經濟安全因素。

建立資訊與決策論壇

基於幾大戰略支柱（提升、保護、合作和計劃），建立分層決策和召集流程，由NSC、NEC和OSTP的領導人主導。這些領導人應監督戰略制定，提供指導，並聽取關於支援戰略制定、確定優先事項和解決平衡問題的簡報。（此類論壇可發展為長期的技術政策戰略政策流程。）召集流程應覆蓋商務部、國防部、教育部、能源部、國土安全部、司法部、勞工部、國務院和財政部；情報體系；經濟顧問委員會；國內政策委員會；聯邦通訊委員會；國家科學基金會；OMB；證券交易委員會；小企業管理局。

國家安全委員會、國家經濟委員會和科技政策辦公室的領導人應監督國家技術戰略政策的制定。召集流程還需要跨機構代表的參與以及總統行政辦公室各部門的支援，以協調提升、保護和合作等戰略支柱。

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由綠盟科技部落格與“安全加”社群小蜜蜂公益翻譯組合作完成，免責宣告及相關責任由“安全加”社群承擔。

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本文來源於 Center for a New American Security，點選閱讀原文可下載 

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