【公益譯文】國家技術戰略制定、實施與監控評估流程（四）

戰略制定（下）

人才

制定國家技術戰略的人員資歷不同，需要具有跨職能專業知識。國家戰略通常由高階行政官員定下方向，由總統行政辦公室（EOP）的工作人員編寫。在此過程中，他們會吸收各機構專家的意見，同時聽取外部專家的建議和諮詢。在任何戰略制定流程中，都需要有能力的跨職能人員提供幫助，對於國家技術戰略來說尤其如此，因為國家技術戰略不僅需要新興技術和市場的高階專業知識，還需要“將技術和通常為非傳統的軟技能結合。”有大量證據表明，政府（尤其是國家安全領域）在招聘、培養或留住此類人才方面面臨挑戰，原因包括政府職業模式死板、私營部門薪酬較高、高等教育專案調整緩慢以及高階領導職位招聘範圍狹窄。但是在這方面也不乏成功範例，比如提供技術人才的美國數字服務處、鼓勵跨職能視角和職業（如對高階軍官的“聯合”要求）等，證明了當任務和執行動機一致時，這些障礙並非不可克服。

國家技術戰略制定流程需要四個不同領域的人才，其中一些可能難以在政府資源內或在新一屆政府上任之初穩定獲得。這些人才包括：

對戰略制定流程進行可靠領導的人才，需要能夠代表總統發言並向總統提供建議，為涉眾表達自己的觀點，建立公平、透明的流程，對通常不協調或不一致的各種資源和流程進行行政控制；

經政治任命的跨職能專家，具有安全、技術和經濟方面的多種經驗；

技術部門和市場、用例、未來和競爭動態領域的專業人才，能夠制定可信、一致的分析基線；

具有跨學科經驗和專業知識的職業政府人員，在國防、外交、經濟方面和技術方面具有橋樑作用。

之前的各種報告就支援這些需求提供了一系列建議。需要重申的是，解決這一人才需求的最佳方案是被實際應用的方案。體制外特別工作組、人才交流、簽約分析人才、固定期限任用、能力非凡的大神級人物等等，如果沒有得到充分利用，或者他們的意見被充耳不聞，也不會發揮什麼作用。本報告就任用上述領域人才進行戰略制定有如下建議：

對戰略制定進行可靠領導

對技術DNSA或具有戰略制定、實施政策、協調和資源許可權的同等人員進行可靠賦權，領導戰略制定流程。DNSA或主任報告應闡述戰略，負責協調戰略的制定和審批。DNSA或主任應監督相關理事會以及各機構工作人員，牽頭制定戰略，著手建立監督政策實施所需的新政策和分析機構。DNSA應至少配備技術競爭協調辦公室。為了進一步促進跨職能，應建立執行秘書處（不考慮上下級彙報關係），協調NSC、NEC和OSTP之間（而不是隻支援NSC）的工作。為了減少行政機構之間可能出現的摩擦，總統應保證上下口徑一致，進行統一支援，讓DNSA參與關鍵問題。

任命跨職能專家

多元化人才庫中既有經驗豐富的公務員，又有在經濟創新領域取得成功的人才。可以從這種人才庫中選拔人才，填充政府的關鍵職位。例如，受訪者指出，關鍵的經濟方略工作可由非金融部門人員擔任，國防工業政策和創新工作可由具有商業供應鏈經驗的管理者承擔。這類任命需要克服政治服務中的正式和非正式障礙，包括對利益衝突的管理、補償和撤資政策以及對確認過程的要求，這些問題並非頑疾，可以解決，前提是必須進行針對性的審查，且有充足人手進行道德和風險評估。

在美國及其競爭對手技術領域以及市場優勢、弱點和未來方面具有專業知識的人才

建立兩個平行組織，支援戰略制定人才需求。這兩個組織不是一成不變，可能會隨著戰略實施情況而發展。雖然這些專業知識廣泛存在於政府各部門，包括情報體系、商務部的幾個中心、國防部、能源部及OSTP，專案參與者普遍認為，這些人員沒有組織起來，也沒有被授權來支援國家技術戰略的分析需求，實施此類戰略需要能夠訪問私營部門資訊以及更先進的跨機構資料分析能力。鑑於這種狀況，戰略制定流程可以建立兩個平行的組織來支援其人才需求，並根據戰略實施情況不斷髮展。具體如下：

成立技術競爭特別工作組，這是一個跨部門領導組，由政府、學術界和私營部門的專家臨時組成，執行一年，負責進行涉眾諮詢，為戰略制定提供分專業分析。該特別工作組還可以支援並確定新技術分析中心的要求。

建立技術分析中心，暫時向技術DNSA負責。該中心人員包括從政府各部門抽調的人員以及進行一至兩年交流的非政府人員，由科技政策研究所提供分析支援，該所作為聯邦資助的研發中心，為OSTP提供分析支援。技術分析中心的具體任務將在後文介紹。

跨學科職業政府政策人員

為招聘、提拔和培養跨學科職業人員設定早期需求訊號和領導驅動的激勵措施。本報告後續章節將提出更具針對性的正式建議，早期可進行如下操作，支援戰略制定和後期實施：

從政府部門借調跨職能人員，組成DNSA的支援性理事會。

將具有跨機構經驗或多領域經驗的人員安排在EOP或機構內，擔任戰略制定角色。

在OMB的資源支援下，引入科學的專業人才培養計劃，以擴大聯邦機構在技術和經濟戰略方面的跨學科能力。

鼓勵和獎勵政府內部以及政府與外部實體之間的人才交流。

要實現技術競爭新理念，需要政府機構聯動機制，而目前這一機制仍然缺乏協調，資源不足且缺乏重視。主管技術競爭的國家安全副顧問（技術DNSA）應牽頭制定國家技術戰略流程，著手建立新的政策和分析機構，監督政策的實施。

可靠的資訊分析計劃

決策者有句格言，“有數字總比沒數字要好”。話雖如此，有些專家或決策者仍會憑直覺而不是事實來制定優先事項和戰略。不過，透過釋出新的戰略和政策流程，未來國家技術戰略的制定者能夠建立可信的、能夠複用的自適應分析計劃，以支援戰略的啟動、評估和演變。如前所述，國家技術戰略需要一系列的技術、部門、未來和威脅分析，大部分分析力量分散在政府各機構或私營部門內。一般來說，這一分析體系一開始並無共同假設，不易整合，也不允許在具體政策事項上進行廣泛合作或裁剪後應用。在戰略制定之初建立技術分析中心可以改變這一現狀，該中心既可以集中資源，制定共同的分析標準，統一行動，也可以集中支援機構和子機構的特定需求。政策領導人應與分析師合作，在戰略制定的早期階段制定分析計劃。政策領導人應：

確定戰略制定的初始分析和技術資訊需求並設定優先順序，例如：

對關鍵行業的美國技術趨勢、競爭力和供應鏈脆弱性進行地平線掃描；

美國合作伙伴和競爭對手的對應產業政策和能力；

美國創新生態系統的優勢、風險和脆弱性；

美國創新人力資本池和管道；

對美國、合作伙伴和競爭對手的技術優勢和風險進行淨評估；

預測新興技術用例、挑戰和機遇。

確定戰略評估分析需求的範圍和時間安排，並確定優先順序，例如：

具體政策干預的投資回報率；

受保護的國內關鍵技術產業的彈性。

確定戰略演進所需的重複評估的範圍和節奏，並確定其優先順序，例如：

重點技術的優勢或弱點的轉變；

未來技術機會或威脅的出現（地平線掃描）；

私人研發投資的變化。

要建立中心節點進行專門分析，拜登政府還應該建立一個技術分析中心，集中資源開發通用分析標準。該中心還將作為跨機構流程中心，為機構和子機構的特定需求提供支援。這種長期的分析能力最初可在EOP內部建立，中心人員包括機構抽調人員、學者和私營部門交流人員。中心建立後可根據需要移交給具體機構。除了執行地平線掃描、淨評估和技術預測等分析任務外，中心還應承擔以下責任：

建立跨部門的技術競爭分析社群；

為社群分析需求（中心內部和跨機構分析社群內部）建立通用假設、規則集、資料集和方法基線；

向更大的分析社群傳達資訊需求；

為機構投資或擴充分析功能（專業的地平線掃描、預測、淨評估、市場份額分析）提出建議；

支援重新設定情報優先順序，與戰略保持一致，解決與商業分析的衝突；

為分析需求設計持續協作流程，包括跨政府的分析角色和規則集/與情報體系的分工；

為分析社群創造培訓和發展機會；

建立合作關係和合同機制，獲取學術和私營部門的資訊。

現實責任

戰略制定的初始階段通常不涉及詳細的實施計劃，而是將這些任務留給各機構在後續階段執行。然而，由於這一戰略流程和實施對領導人和機構來說都是首次接觸，戰略起草者應仔細審查文字，明確目的、方式和方法。僅僅提供經過篩選的重點技術清單，就像前任領導所做的那樣，對保護（外國在美投資委員會應如何應付變化？）、提升（美國的研發投資應處於什麼水平？）和合作（哪些關鍵技術有助於聯合開發？）沒有實際意義，無法保護國家利益。有些政府實體傳統上不參與國家安全流程，如小企業管理局，缺乏了它們的理解和密切合作，也很難提出新的創新促進激勵辦法。戰略的措辭應語義明晰，明確意圖、工作強度和責任，其協調流程應要求各責任機構為此目的進行認真稽核。儘管政策實施可能滯後，但機構領導人應在流程一開始就根據這一戰略正式或非正式地更新自己的目標、機構任務和人員績效目標。

國家技術戰略制定流程示例

第一階段：基礎工作

願景表達：美國要在20年內成為世界技術領導者 

與國家利益和價值觀的聯絡：維持美國作為世界首要技術強國的地位，造福美國公民，贏得經濟競爭，保障國家利益，而不損害美國的價值觀或主權。

領導層達成一致：主要機構官員對角色和責任的運作規劃達成共識

美國政策干預工具評估

評估美國技術和創新部門的優勢和弱點

評估技術競爭環境預測技術競爭環境的未來挑戰

在技術DNSA的領導下，定期向各機構正副主管更新進展

第二階段：擬定戰略

鼓勵創新環境的策略

技術競爭中的人力資本戰略

實施重點技術方案，設定資源和政策優先順序

領先：美國具有世界上最先進能力的技術領域世界級：美國躋身世界一流的技術領域

快速跟進者：美國具有強大能力、但一開始就無法躋身世界一流水平的技術領域

可望擁有：這一類別指研發投資，主要用於基礎研究，涵蓋技術學科範疇

建設政策干預的四大支柱

提升美國的競爭能力

保護美國的關鍵技術優勢

與美國盟友和夥伴合作，取得最大成功

按計劃定期更新戰略

制定資源規劃指南，指導機構執行預算

在技術DNSA的領導下，定期向各機構正副主管更新進展

正副主管評審、協調戰略

總統主持NSC會議，以確定、透過戰略

第三階段：釋出戰略

總統講話

機構主要領導人裁剪活動，向特定涉眾釋出戰略

國會簡報 

在近期活動（例如北約峰會）中與盟國接觸

貫穿這些階段的活動：包括私營部門、國會、學術界和其他利益集團的所有涉眾需全程參與

 ·  譯者宣告    ·    

由綠盟科技部落格與“安全加”社群小蜜蜂公益翻譯組合作完成，免責宣告及相關責任由“安全加”社群承擔。

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本文來源於 Center for a New American Security，點選閱讀原文可下載

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