【公益譯文】國家技術戰略制定、實施與監控評估流程（五）

戰略實施（上）

除了上述戰略制定要素，本節還假設國家技術戰略圍繞《掌舵》一文中提出的四大支柱制定：提升美國的競爭能力、保護美國的關鍵技術優勢、與美國盟友和夥伴合作以取得最大成功、按計劃定期更新戰略。這一戰略提供的策略能鼓勵美國的創新環境；確定關鍵技術的優先次序，以安排資源分配、政策干預、市場激勵、保護措施和合作機會；為實施提供資源規劃指導；並引入子戰略，如包括教育、提高技能和移民政策舉措在內的人力資本戰略。

上一節討論的戰略制定步驟有助於確保國家技術新戰略的妥善實施，尤其是可以在流程各階段支援、協調各機構主管和人員的活動。許多政治領導人會驚訝地發現機構在實施國家戰略時（特別是在涉及重新調整人員或資源的優先次序時）三心二意、渾渾噩噩、官僚主義，甚至是拒不合作，導致戰略無法全面推進。總統可作為最高階執行官，但機構涉及的利益相關者眾多，有具有各種利益的內部涉眾，還有試圖影響機構活動和投資的外部涉眾，包括國會、說客、行業、智庫、盟友和對手。全面的國家技術戰略制定流程要最大程度地發揮作用，其後的戰略實施流程必須目標明確、資源充足且各方緊密協作。

根據執行者的偏好，戰略實施機制可由總統或其委託的機構直接管理，或介於兩者之間。如前節所述，本報告不會詳述行動計劃，而是推薦一系列要素，這些要素不僅可用於推行本文所述戰略，可能還適用於其他模型。這些要素包括政策選擇的執行許可權、中立的跨學科流程論壇、戰略實施指導、能力和社群建設、外部涉眾參與和激勵協調以及戰略資源協調。

政策選擇的執行權

在中期報告中，NSCAI對有效的技術競爭政策流程提出了核心要求：“只有總統……能夠協調國內和國際方面的利益，同時平衡技術政策產生的經濟和安全問題，然後行使權力，進行決策。”政治和政策的權衡、優先事項和資源需求的協調或重置、對競爭對手和盟友傳遞挑戰性資訊進行引導都是在行政級別進行的。但是，對於各種受眾來說，儘管總統須是技術戰略的推動者和鼓吹者，他/她不可能作為長期的首席實施者甚或首席仲裁者。在總統缺席的情況下，正如委員會所說，“政府需要一個能夠對經濟、國家安全和科技政策施加引力的權力中心。”這種引力並非僅僅透過釋出戰略或任命官員來實現；總統需要在傳達優先事項和下放權力方面做出承諾並保持一致，方法包括傳達資訊以及進行透明、一致的授權。國家技術戰略啟動後，總統應定期向公眾、美國行業領袖、國會、學術界以及國際盟友和合作夥伴宣傳該戰略的重點、支柱和成功之處。同時，總統應該在內閣官員和內閣會議上定期更新技術戰略，應該鼓勵機構領導人進行類似溝通。此外，總統還應明確表示，他/她已將戰略實施流程—監督、政策爭議解決或協調—授權給技術DNSA，並應培養與此人的信任關係，讓DNSA成為總統召集會議、政策和問責的可信代表。

該流程應包括跨學科政策論壇、實施方針、涉眾參與及資源協調。

 中立的跨學科政策論壇

要實施國家技術戰略，要有能力召集各級相關機構進行決策、協調、監督、爭端解決和危機應對。經過國家安全委員會（NSC）在各EOP政策委員會的實踐，這已被證明是最有效的模式。針對跨機構會議的主持、材料準備、人員、結構、跟進和記錄，NSC採用了有效的組織和流程。儘管如此，技術競爭的許多要素（包括深厚的技術專長和經濟政策）都不在NSC的職權範圍內，因此，戰略實施過程不應僅分配給其工作人員或成員機構。針對這一要求，拜登政府應進一步建設戰略制定的跨機構結構，並：在EOP內長期設立跨領域技術競爭協調辦公室並提供支援。該辦公室向技術DNSA負責，並和這個角色一樣，為NSC、NEC和OSTP提供支援。辦公室的工作人員來自各種機構和外部交流任務，包括OSTP、NEC和NSC內的現有團隊（如需要），具有多學科能力。辦公室的規劃理事會應牽頭進行規劃評估、發展和全面監督，包括修訂關鍵技術優先事項。在技術競爭協調辦公室內圍繞提升、保護和合作等支柱設立理事會，以啟動各政策領域的協調、監督、政策爭端管理和危機管理的跨機構政策流程。與NSC的其他辦公室一樣，理事會有權在技術DNSA所召集的機構副主管會議上提出跨機構決策，技術DNSA接下來牽頭決策和實施，或及時將問題提交給主管或總統審查。首要負責人討論會主要由NSC負責，技術DNSA將問題區分，確定上報給OSTP還是NEC進行決策。在技術競爭協調辦公室內設立關鍵技術理事會，以協調和監督被確定為戰略重點的特定關鍵技術的政策流程。如前所述，技術領域因時間和行動要求方面的不同而有所不同；可建立專門的理事會監督和評估戰略在各個分散的技術領域的實施情況。

 儘管這些組織本質上互相包容，但有可能將技術競爭分割為孤立的政策領域，形成自己的社群和狹隘的涉眾人群。要克服這種本能，EOP的新建和現有政策委員會應該從一開始就有意識地將技術、經濟方略、貿易或安全問題納入其決策過程，而不僅僅是作為最終的審批措施。歷史上，儘管有立法授權，國家安全委員會（NSC）在制定區域政策時的做法並不固定，有時邀請財政部、OSTP或商務部共同參與，有時可能只是作為主管審查的最後一步。同樣，貿易政策也與區域政策制定和國內經濟影響相去甚遠。會議現狀需要改變，應形成習慣，邀請多方參與。僅僅參加會議並不能協調機構間的行動，但這是一個好的開始。

 

每日競爭簡報

戰略實施指導與子戰略

技術戰略可能會要求制定實施指南，因為它可能需要機構以全新的方式規劃、行動、承擔風險和管理關係。智庫報告經常引用實施政策、行動計劃和指南作為跟進戰略的必要措施（由機構或問題領域裁剪的具體政策檔案，以推動戰略的後續行動、支出或分析），但現實操作中很少引入。這種缺失對於目的、方式、方法清晰、世界觀一致的戰略來說是可以控制的。但對於這一新戰略，技術競爭協調辦公室除了將規劃工作下放給各機構之外，還需要為戰略的各大環節提出跨領域實施指導意見。

規劃小組應定期監測、審查這些指導意見，確保工作正常進行。無論範圍和意圖如何，此類跨領域指導應包括監督執行人（機構領導或NSC資深員工）；明確的行動和時間表；公認的成功標準；與現有機構和跨機構流程（預算、立法、審計等）保持一致；以及特定的行動執行者。這一跨領域指導可包括以下領域： 

提升美國的競爭能力

l  根據關鍵技術和私營部門投資的差距，在國家科技委員會現有的OSTP流程的基礎上，明確政府研發資金的優先順序、跟蹤和評估指南

l  釋出政策指導方針，根據關鍵技術領域的增長重點，確定企業稅收減免、補貼或其他激勵措施的優先順序。

l  啟動橫跨教育、培訓、商業激勵和移民的國家科學、技術、工程和數學（STEM）人力資本戰略。

l  在資訊和監管事務辦公室的領導下，將競爭審查納入監管引進和評審流程。

l  為關鍵技術相關公司或供應鏈實施採購、認證或其他政府採購激勵措施。

保護美國的關鍵技術優勢

l  明確指導方針，將出口管制風險標準與外商投資審查（國內或與盟友）對齊。

l  重啟反情報專家、學術界和工業界之間的資訊共享和合作論壇。

與美國盟友和夥伴合作，取得最大成功

l  建立明確的雙邊戰略和關係管理角色和責任，涵蓋經濟方略、商業、安全和技術等全套職能。

l  在國務院領導的綜合國家戰略制定過程中，加入技術競賽部分的要求。

在技術競爭協調辦公室內，關鍵技術理事會還應與機構專家協調，根據所確定的重點關鍵技術的類別和各自要求，制定專門的政策和戰略流程。由於各技術領域在其成熟度、用例、投資需求、安全風險或政府與私人行動的準備度方面會有很大差異，因此不可能採用一刀切的方法來制定適用於所有政策領域的子戰略或政策。理事會和機構工作人員應根據以下各方面調整工作：

l  範圍：從總體政策和目標到詳細的行動計劃

l  平衡：例如，不同的技術領域對於集中的保護性干預或政府主導的激勵性促進措施準備度不一；

l  風險和脆弱性：用例和淨評估將需要不同程度的政策和資源關注；

l  標準規範制定：不同的技術領域要求在國家使用原則和全球標準制定方面發揮不同的作用；

l  監督和評估時間表：在成熟度、投資、利用率或合作投資方面，各技術領域的發展節奏不同。

在戰略制定過程中，應當搞清楚機構工具與許可權之間的差距。要成功實施戰略，技術競爭協調辦公室還應與OMB合作，對執行力度和績效表現與權力不匹配的機構（如出口管制）啟動和監督“改善計劃”（Get Well Plan）。這一過程可能需要引入人才、資源或立法權。對於將現有工具用於新目的（如小企業激勵）的機構而言，將戰略、方法或指標進行短期轉變的這種“衝刺”方法是很有用的子戰略。

能力與社群建設

除了本報告前述的人才需求外，國家技術戰略的實施還需要更多的專業能力投資，包括在高需求技術任務領域增加這種投資、為現有職業領域引進新的能力以及建立新的合作社群。各機構將採用行之有效的方法來滿足這些需求，管理其文化、人事許可權、職業發展方法和職業激勵。下述成功模式值得借鑑：

建立專業職業領域。由國防採購人力發展基金支援的國防採購人力培養計劃促進了國防部的一大轉變，即內包和僱傭數千名採購人員，為他們創造高績效、專業化的職業發展路徑。該計劃不僅為人員招聘和僱用提供資助，還為開發培訓和教育、職業管理和留住人才專案提供了資金。這種模式可小規模應用，支援新戰略下對技術和專業職業領域的更大需求，例如出口管制專家，或對私營部門鼓勵創新投資的措施有深入瞭解的專家，為戰略支柱舉措提供人才。

為現有職業領域提供職業培訓和認證。成立了國防安全合作大學，向美國政府和國防工業領域的安全合作人員和其他領域人員提供培訓和教育，包括認證。這種模式或外交學院和其他機構教育機構的類似課程，可用於向外交、商業、情報、國防或職責與技術競爭相交叉的人員提供專業課程和認證。技術標準制定的國際論壇和談判可能會成為新的增長領域。

開發興趣社群資源。作為一種較低水平的投資，技術競爭的許多衍生活動不用或不需要定期查閱戰略指令或跨機構決策，也不需要了解跨機構政策委員會程式。每天都要做出出口管制決策；全球各地每分鐘都會舉行雙邊會議。相關社群可以為正在進行的戰略實施提供參考，例如，為雙邊對話者提供技術競爭合作資源工具包（如外國援助或基礎設施投資）。