公共債務透明度的法律基礎：使法律與良好做法保持一致

DinK發表於2024-04-12

要想不遺餘力地解決全球公共債務創紀錄的問題，就必須深入審查薄弱的資訊披露法。隱性債務是指政府有義務償還、但未向其公民或其他債權人披露的借款。根據其性質，這種債務往往被排除在政府的官方資產負債表之外，但它是真實存在的，根據一些估計，全球隱性債務已經達到1萬億美元。

雖然這些未披露的債務與91萬億美元的全球公共債務總額相比很小，但它們對低收入國家構成的威脅越來越大，這些國家已經負債累累，近年來每年的再融資需求不斷提高。在利率上升和經濟增長放緩的情況下，這個問題變得更加緊迫。如果缺乏相關借貸規模的準確資訊，問責制也會受到威脅，從而造成腐敗風險提高。

加強國內法律框架可以避免這些潛在的嚴重後果。我們的新檔案——《公共債務透明度的法律基礎：使法律與良好做法保持一致》（點“閱讀原文”，下載報告）介紹了對60個國家進行調查得出的結果，這項調查審查了這些國家法律中影響透明度的脆弱性和漏洞。

我們根據2023年7月的一篇論文進行的新研究表明，不到一半的受訪國家制定了債務管理和財務報告的法律規定，不到一半的國家制定了債務管理和財務報告的法律規定。四分之一的國家要求披露貸款級別資訊——這是提高透明度的關鍵法律特徵。我們還指出了國內法中允許隱藏債務的四個值得注意的缺陷：公共債務定義狹窄、披露法律不充分、包含保密條款的公共債務合同以及監管不力。

定義

在許多國家，公共債務在一項或多項法律中被狹隘地定義，從而允許某些形式的主權債務逃脫監管。我們建議對公共債務進行廣泛而全方位的定義，這意味著它應涵蓋拖欠、衍生品和掉期、供應商信貸、承擔的擔保義務以及貸款和證券。該定義還應涵蓋預算外基金、公共信託基金（例如養老基金）和特殊目的工具。

厄瓜多的公共債務定義就是一個很好的例子，厄瓜多於2020年引入了法律改革，旨在確保將短期融資工具（例如期限少於一年的證券或國庫券）列為債務計算和統計中。其他很好的例子涵蓋迦納、牙買加、盧安達、泰國和越南選用的法律定義，所有這些都涵蓋多種型別的債務工具。

資訊披露

其次，全球範圍內對於債務披露的法律規定不足。至關重要的是構建十分強力的法律基礎，以表明債務資料應以與政策分析、透明度和問責制有所關聯關係的及時且有所關聯的方式明確報告。貝南、肯亞和盧安達都有嚴格的報告法，規定了公共債務報告要求及其時限。

保密性

公共債務合同的保密性直接阻礙了透明度。在全球範圍內，很少有法律規範（和限制）公共債務的保密性，因此政策制定者擁有廣泛的自由裁量權，能夠出於國家安全等原因將此類合同標記為保密。當前的全球債務相關標準和準則對如何處理保密問題予以的指導有限，這一事實加劇了這樣的背景前提。

我們建議在法律中嚴格規定披露的例外情況和保密協議的範圍。適用的法律條款還應明確立法監督和其他保障機制（例如行政或司法補救措施）。其中包含日本、摩爾多瓦和波蘭在內的少數國家已採取使用法律形式，授權立法或議會對機密資訊進行監督。

監督

立法機關和最高審計機構（國家政府審計機構）是問責制的重要保證者，如果它們實施的監督治理無效，公共債務披露也可能受到限制。立法機構一定要得以代表人民監督和審查公共債務，並且應當需要得以閱讀和理解技術性高的報告的工作人員。

一些立法機關設立了委員會（例如預算委員會和公共賬目委員會）制度，使立法者專業化成為可能。以美國為例，參照結合法律規定，財政部長的年度公共債務報告並不提交給整個國會，而是提交給兩個特定委員會——眾議院籌款委員會和參議院財政委員會。我們還建議依法賦予最高審計機構監督和審計政府債務和債務運作的權力和必要權力。

IMF的作用

債務透明度不僅直接惠及各國，而且對國際貨幣基金組織的工作也至關重要。隱性債務和其他不透明債務使國際貨幣基金組織在許多方面更加難以履行其核心職責。例如，抵押貸款、複雜的新融資和保密協議使國際貨幣基金組織難以準確評估一國的債務並幫助其經濟重回正軌。

因此，國際貨幣基金組織致力於藉助技術援助直接為各國帶來債務透明度的好處，並在我們的規劃工作中解決這一問題。

精心制定的法律能夠使隱藏債務變得更加困難。儘管這些法律顯示出諸多好處，但還不夠。考慮到提高透明度至關重要，各國及其全球夥伴一定要推動改革，改善國內法律框架，這反過來又將使借款人、合法債權人和更廣泛的體系受益。全力以赴採取行動從未如此重要。