中國電子政務跨越式發展的思考

來源：中國發展觀察雜誌

作者：姜惠宸

作者單位：北京理工大學中國工程科技前沿交叉戰略研究中心、管理與經濟學院

在黨中央堅強領導下，中國的電子政務為各地區各部門科學統籌疫情防控和經濟社會發展發揮了積極作用，有力、有效地推動生產生活秩序恢復。在疫情大考的特殊之年，電子政務助推國家治理體系和治理能力現代化，政府效能進一步提高，中國成為全球唯一實現正增長的主要經濟體，經濟總量首次突破100萬億元。

2020年7 月， 聯合國釋出了《電子政務調查》(2 0 2 0 版)，這份報告是在全球抗擊新冠肺炎(COVID-19)疫情背景下完成的。

COVID–19大流行給人類社會的發展帶來了前所未有的挑戰，世界各國政府在聯合國和世界衛生組織的協調指導下努力應對挑戰，以數字化的解決方案和電子政務的創新模式來實現危機中經濟社會的可持續發展。報告顯示，2020年中國電子政務實現跨越式發展，兩大核心指標(電子政務發展指數和電子參與指數)同時達到“非常高”水平。本文將從中國電子政務的跨越式發展、全球視野中的電子政務等方面進行深入研究，並對如何提升電子政務發展水平、跨越“數字鴻溝”、贏得更多“數字紅利”進行戰略性思考。

中國電子政務的跨越式發展

2. 全球視野下的中國電子政務：核心指標達到“非常高”水平

根據聯合國經濟和社會事務部(簡稱“聯合國”)釋出的《電子政務調查》系列報告，中國自2003 年聯合國釋出首份報告以來，電子政務發展指數(E-Government Development Index，EGDI)總體上呈穩步上升態勢(見圖1)。

2012年以來，我國電子政務發展水平不但實現了指數增長，而且還實現了全球排名的穩步前進，並於2020年實現電子政務領域兩大核心指數同時達到“非常高”水平。聯合國《電子政務調查》資料顯示，2020年中國電子政務發展指數首次進入全球前50名，位於全球第45名;中國電子參與指數(電子政務發展指數的補充指數， E-Participation Index，EPI)首次進入全球前10名(圖2)，位居全球第9名。根據聯合國的指數評級標準，中國電子政務發展指數已由2018年的0.6811提升為2020年的0.7948，從“高”水平(High) 躍升至“ 非常高” 水平( V e r y High);中國的電子參與指數，由2018年的0.9045進一步提升到2020 年的0.9643，同樣達到“非常高” 水平。

3. G20視角中的中國電子政務

(1)核心指數水平提升

近年來，中國在電子政務領域實現了跨越式發展。但是，我們應該客觀評估，中國電子政務及其各主要指標在全球中的相對位置、全球各國電子政務的發展趨勢，尤其是要了解中國與全球電子政務發展水平較高國家間的差距，這對進一步提升中國電子政務發展水平具有積極作用。

我們以G20(二十國集團)中除歐盟外的19個國家為研究物件， 進一步分析中國電子政務的發展水平。由表1可見，從增長動力看， 2012年到2020年，中國、阿根廷、巴西、印度、美國的電子政務發展指數全球排名總體呈上升趨勢，5 次報告中有3次全球排名較上年提高。其中，中國、印度、阿根廷2020年全球排名較2012年分別上升了33、25、24位，電子政務發展具有強勁動力。從發展水平看， 近年來G20國家中電子政務發展水平較高的均為已開發國家。2012年， G20國家排名前5的分別為韓國、英國、法國、美國、加拿大，其全球排名依次為第1、4、6、11、11; 2020年，G20國家中排名前5的分別為韓國、美國、英國、澳大利亞、日本，其全球排名依次為第2、2、4、5、14位。和這些已開發國家相比，中國電子政務的發展水平仍有進一步提升的空間。

根據聯合國釋出的電子參與指數， 我們研究了G 2 0 國家運用電子政務提供電子資訊(E-information)、開展電子磋商(E-consultation)、推進電子決策(E-decision-making)的狀況。根據表2，從增長動力看，土耳其、加拿大、中國、印度、日本2012年到2020年的電子參與指數總體呈上升趨勢，5次報告中至少有3次全球排名較上年提高。

其中，土耳其、中國、印度的電子參與指數提升較大、發展勢頭較好，三個國家2020年全球排名較2012年提高了101、57、46個名次。在這幾個國家中，中國電子參與指數的排名最高，為全球第9名，這不僅因為我國資訊科技領域的快速發展， 更得益於電子政務領域的持續深化改革。

截至2021年2月1日，國家政務服務平臺(全國一體化政務服務平臺)已聯通31個省(自治區、直轄市)、新疆生產建設兵團和國務院44個部門政務服務平臺，事項實施清單520.11萬項，匯聚政務服務辦件數超過7.95億件，越來越多的政務服務事項可“一網通辦”“異地可辦”，政務服務效率得到顯著提升。

從電子參與指數的發展水平看，2012年G20國家排名前5的國家均為已開發國家，即韓國(全球排名第1)、美國、英國(全球排名並列第5)、澳大利亞、德國(全球排名並列第8)。2020年，G20 國家排名前5的國家依次是韓國、美國(全球排名並列第1)、日本(全球排名第4)、英國(全球排名第6)、中國、澳大利亞(全球排名並列第9)。作為唯一的發展中國家，2020年中國的電子參與指數首次達到G20國家第5名，居於領先水平。

(2)發展指數精準分析

根據聯合國編制的《電子政務調查》系列報告， 我們將電子政務發展指數細分為線上服務指數(O n l i n e S e r v i c e s I n d e x ， O S I ) 、電信基礎設施指數(T e l e c o m m u n i c a t i o n s Infrastructure Index，TII)、人力資本指數(H u m a n C a p i t a l Index，HCI)，並對G20國家按年度進行排名，詳見表3—表5。

表3為G20國家的線上服務指數排名。從增長動能看，中國和土耳其在樣本期(2012年-2020年) 的線上服務能力提升較大，排名分別上升10和9位，達到第5、第9;阿根廷、印度、巴西、南非、澳大利亞的線上服務指數名次也較2012 年有所提高，分別提高4、4、3、3、3位，達到第11、10、8、16、3。在樣本期內排名上升次數達到3 次的有中國、澳大利亞、日本、巴西、土耳其、義大利。從發展水平看，2012年，線上服務指數排名前5的國家依次是韓國、美國(並列第1)、英國、加拿大、法國。到2020年，線上服務指數排名前5的國家為韓國、英國、美國、澳大利亞、中國、日本。其中，美國和澳大利亞並列第3，中國和日本並列第5。

表4為G20國家的電信基礎設施指數排名。從增長動能看，日本在樣本期的電信基礎設施水平提升最大，排名上升8位，由2012年的第10名大幅提升為2020年的第2 名;中國、沙烏地阿拉伯、澳大利亞2020年電信基礎設施指數排名較2012年有所提高，分別提高4、4、3位，達到第12、8、6名。在樣本期內，中國的排名上升次數最多， 達到3次。從發展水平看，2012 年，電信基礎設施指數排名前5的國家依次是韓國、英國、法國、德國、加拿大。2020年，電信基礎設施指數排名前5的國家為韓國、日本、英國、美國、德國。

表5為G20國家的人力資本指數排名。從增長動能看，沙烏地阿拉伯和德國在樣本期的人力資本水平提升最大，2020年較2012年排名分別上升8、7位，由第18、9名提升為第10、2名;英國、土耳其、俄羅斯的人力資本指數名次較2012年有所提高，分別提高5、4、3位， 從第8、17、11名提升為第3、13、8 名。在樣本期內， 德國、土耳其、俄羅斯的排名上升次數最多， 達到3次。從發展水平看，2012 年，人力資本指數排名前5的國家依次是澳大利亞、韓國、法國、加拿大、美國。2020年，人力資本指數排名前5的國家為澳大利亞、德國、英國、美國、阿根廷。

由此可見，中國電子政務發展水平的提高，一定程度上源於線上服務和電信基礎設施方面水平的提升，尤其是中國線上服務能力指數從2012年的0.5294上升為2020年的0.9059，中國在G20國家中的排名從2012年的第15名躍升至2020年的第5名。與此同時，中國的線上服務指數和電信基礎設施指數的發展趨勢都體現了較好的成長性，在G20國家中呈上升趨勢。從電子政務發展指數的細分指標看，從2012年到2020年，中國的線上服務指數(0.9059)和G20國家最高值(1.0000，韓國)相比差距已經明顯縮小;在電信基礎設施(0.7388)和人力資本(0.7396) 指數方面，中國與G20國家最高值(0.9684，韓國;1.0000，澳大利亞)相比仍有一定程度的提升空間。

全球視野下的電子政務：

“數字鴻溝”與“數字紅利”並存

1. 全球電子政務的發展變化

我們整理了聯合國釋出的《電子政務調查》系列報告，根據其評級標準，將成員國的電子政務發展水平分為“低”(L o w)、“中” (Middle)、“高”(High)、“非常高”(Very High)，以此繪製全球EGDI指數相關趨勢分析圖。

近年來，越來越多的國家電子政務達到更高水平。由圖3可見， 全球EGDI指數達到“高”或“非常高”評級的國家數量自2014年開始連續6年實現持續增加。2012 年和2014年聯合國成員國中分別有48.2%和45.1%的國家EGDI指數達到或超過“高”評級，2020年65.3%的國家EGDI指數達到或超過“高”評級。與此同時，在2012 年，14.0%和37.8%的國家EGDI指數評級為“低”或“中”，而到2020年相關比重已降低至4.1%和30.6%。

2. 全球五大洲電子政務發展演變

由圖4可見，總體而言，全球五大洲EGDI指數自2012年來呈上升態勢。具體而言，各大洲受基礎條件差異等多重因素影響，電子政務處於不同的發展階段。非洲和大洋洲的EGDI指數雖有波動，但總體來看在持續增長， 其均值水平仍明顯低於全球均值。美洲和亞洲近年來電子政務發展水平稍高於全球均值，而歐洲的表現則明顯超過全球均值。

我們將成員國按各大洲細分， 繪製相應的EGDI指數各評級變化趨勢圖。

由圖5 可見， 從2 0 1 2 年到2 0 2 0 年， 亞洲E G D I 指數為“低”“中”評級的國家數由3、21個分別下降為1、12個，而EGDI 指數達到“非常高”評級的國家由4個增加到15個。

根據圖6-(A)，美洲EGDI指數為“低”“中”評級的國家數由2012年的1、11個降為2018年的0、10個，並在2020年變為0、5個。EGDI指數為“高”“非常高”評級的國家數由2012年的21、2個提升為2020年的23個、7個。

由圖6 – ( B ) 可知， 在2 0 1 4 年， 歐洲E G D I 指數為“中”“高”評級的國家數為2、25個，於2016年分別降為0、24 個。EGDI指數達到“非常高”評級的國家數由2014年的16個，逐步提升為2016、2018、2020年的19、27、33個。從比重上看，在2012年僅有37.2%的歐洲國家達到“非常高”水平，而2020年已有76.7%的國家達到“非常高”水平。

根據圖7 – ( A )，雖然非洲的EGDI指數均值始終低於全球均值，但從結構上看，2012年有38.9%的國家EGDI指數為“低” 評級，而2020年僅有13.0%的國家EGDI指數為“低”評級。相對而言，“高”評級的國家比重由2012 年的3.7%大幅提升至2020年的25.9%。

由圖7-(B)可看出，大洋洲國家的EGDI指數自2018年開始全部達到或超過“中”評級，“高” 或“非常高”評級的國家在2012年僅佔14.3%，而2020年已達35.7%。

3. 全球五大洲電子政務發展結構最佳化研究

我們基於國家層面的EGDI指數，進一步分析各大洲EGDI指數“評級提高”的變化情況，詳見圖8。從2012年到2014年，非洲和亞洲EGDI指數“評級提高”國家數較多，分別為5、7個，美洲、大洋洲、歐洲僅有1、1、2個國家的電子政務發展水平由較低評級轉為較高評級;從2014年到2016年，“評級提高”的國家主要為亞洲和歐洲國家，美洲和非洲國家各有3個國家“評級提高”。

從2016年到2018年，這一階段各大洲EGDI指數“評級提高”的國家數均有不同程度的增加，僅大洋洲就有5個國家“評級提高”， 歐洲和亞洲分別有8個和9個國家“評級提高”，而美洲和非洲“評級提高”的國家數達到歷史新高， 分別為10和14個;從2018年到2020 年，除大洋洲外，歐洲和美洲“評級提高”的國家數達到7個和9個， 亞洲和非洲“評級提高”的國家數達到11個和15個。

關於提升電子政務發展水平的戰略性思考

1. 全球電子政務發展水平區域性差異顯著

根據聯合國《電子政務調查》(2020版)，我們發現，由於各大洲、各國發展的基礎條件不同， 各大洲國家用EGDI指數度量的電子政務發展水平，存在明顯的區域性差異， 具有顯著的“數字鴻溝”特徵。其中，亞洲國家尤其是中國的電子政務發展水平具有強勁動能，並且在2020年實現電子政務兩大核心指數同時達到“非常高” 水平。

2. 發展中國家縮小“ 數字鴻溝”的關鍵點

根據前文的資料分析，在193 個聯合國成員國以及G20國家中， 電子政務發展水平名列前茅的似乎多為已開發國家。但是，聯合國《電子政務調查》最新報告也表明，雖然已開發國家相對於發展中國家具有相對較高的國民收入水平，並通常具有更高的電子政務發展水平，但是這一因素並非是推動國家電子政務發展的唯一關鍵因素。近年來，作為發展中國家的中國的電子政務發展狀況很好地印證了這一點，並且電子政務在抗擊新冠肺炎(COVID-19)疫情期間起到了關鍵性的作用。

據新華網報導，截至2020年5 月31日，中國的國家政務服務平臺(“一網通辦”樞紐)自執行一週年以來，實名註冊人數超過1億， 訪問人數超過8億，累計瀏覽量超過50億人次，平臺支撐地方部門資料共享超過80億次，並在疫情期間開展“保企業、穩就業”服務，有效助力疫情防控與復工復產，為人民提供了更多更加高效便利的政務服務。

正如聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯在《電子政務調查》中指出的那樣，新冠肺炎疫情之後的世界將與以往不同，並且數字化程度將大大提高。對於廣大的發展中國家而言，如何在後疫情時段的世界中縮短數字鴻溝?如何贏得更多數字紅利?我們認為，可著力推進電子政務發展，提供更高水平的線上服務，讓政府執行更加高效，從而縮短數字鴻溝、贏得數字紅利。

3. 對“數字中國”建設更高水平電子政務的啟示

關於如何推進電子政務向更高水平發展，聯合國《電子政務調查》提供了科學可行的行動參考。聯合國對全球電子政務發展水平領先(在具有“非常高”水平的國家中名列前茅)國家的調研結果發現，這些國傢俱有的共性特徵主要體現在以下幾個方面：

l 形成的戰略性數字政策及提供的數字化公共服務，已高度制度化、連續性強且不斷進步;

l 在國家發展戰略中融入協調多部門發展的可持續發展目標(SDG);

l 設立中央機構或部門，由資訊長(CIO) 領導，負責制定多年期、得到不同政策領域規劃支援的“數字議程” (Digital Agenda);

l 具有全面的數字政府法規和監管框架;

l 大多數國家已開展關注人工智慧、區塊鏈、大資料等前沿技術的應用， 並圍繞新技術制定國家戰略和開展試點工作。

儘管中國的電子政務發展水平目前已達到“非常高”水平， 但是與全球電子政務發展水平程度較高的一些已開發國家相比，仍存在一定差距。

關於推進中國電子政務向更高水平邁進、更好地服務“數字中國”建設，要制定國家電子政務發展戰略，聚焦新型基礎設施建設，重點支援電子政務領域新業態新模式的健康發展，加大政府數字化轉型的力度;要提高科技創新活力，最佳化我國電信基礎設施的服務能力;要加大人力資本培育力度，重點關注電子政務領域跨學科人才培養， 為中國電子政務發展提供新生力量;要結合新興前沿技術，發掘更多適用於電子政務的應用場景，進一步提升線上服務能力，透過不懈努力盡快縮短與全球領先國家之間的數字鴻溝。在數字經濟時代，中國要積極發揮電子政務效能，為構建更高水平的“數字中國”創造更多數字紅利，進而為構建人類命運共同體貢獻中國智慧、中國力量。(參考文獻略)