代建制應首推競爭選擇代建單位模式（1）（轉）

目前我國大多數地方採用的代建制模式是指標對政府投資超過一定比例的專案，由政府投資主管部門(一般為發改委)組織，採用招標或委託的方式確定代建單位。代建單位以控制專案投資額、保證專案工期及質量為建設目標，在投資人、使用單位、財政、審計、監察等部門的監督下負責專案的建設實施，竣工驗收後移交給使用單位。代建制的實施一般採用合同管理方式，要求代建單位在難以達成建設目標時承擔相應經濟責任。

　　根據代建內容不同，可分為全過程代建和兩階段代建兩種方式。根據北京市的劃分，第一階段為招標確定專案前期工作代理單位——由中標的專案前期工作代理單位負責根據批准的專案建議書，對工程可行性研究報告、勘察直至初步設計實行階段代理；第二階段為招標確定建設實施代建單位——由中標的建設實施代建單位負責根據批准的初步設計概算，對專案施工圖編制、施工、監理直至竣工驗收實行階段代理。

　　目前各地代建制操作模式各不相同，以管理架構為標準大致可分為競爭選擇代建單位和指定代建單位兩類。

　　競爭選擇代建單位模式

　　競爭選擇代建單位是指由政府主管部門設立基本的准入條件，採用招標方式透過市場競爭擇優選定代建單位，並實行合同管理。這種模式的優點是在政府工程建設領域內引入市場競爭機制，透過招標方式選擇優秀建設管理隊伍，有助於提高工程建設專業化水平及工程建設效率。同時由於代建單位是獨立承擔經濟責任的實體，可以以契約方式將責任落實到位，形成有效控制投資的剛性約束機制。但該模式市場化運作的特點也要求政府監管部門具備較高的專業能力，具有完善的監管制度約束代建單位行為。此外，代建單位市場的活躍將更有助於競爭機制的發揮，達到控制“三超”的目的。要培育形成充分競爭的代建單位市場，引導鼓勵具有建設工程專案管理經驗的企業參與政府投資專案的建設管理。

　　按代建合同所約定的責任主體的不同，該模式又可劃分為：代建單位向使用單位負責的制度模式和代建單位向投資人負責的制度模式。

　　1.代建單位向使用單位負責的兩方合同主體模式

　　在該模式下，代建合同主體為代建單位和使用單位，代建單位向使用單位負責，使用單位為專案法人。上海、海南以及廣州、深圳等地採用該模式。

　　根據《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規定》，專案法人應在工程前期透過市場競爭方式選擇工程管理公司，由工程管理公司承擔自前期準備至工程竣工期間的專案管理工作，專案法人應當與工程管理公司簽訂建設工程專案管理委託合同。

　　《海南省政府投資專案代建制管理辦法》規定，政府投資專案法人按照規定的程式將政府投資專案的組織、管理、策劃和實施，委託專業工程管理公司(代建單位)具體負責，代建單位應當透過招投標擇優產生。代建單位確定後，專案法人和代建單位簽訂專案委託代建合同。

　　《廣州市政府投資建設專案代建制管理試行辦法》中規定，由政府授權的主管部門或投資主管部門牽頭會同專案業主，透過招標或直接委託方式選擇專業化的專案建設管理單位(代建單位)，由其負責政府專案建設全過程管理。代建單位確定後，由專案業主、代建單位雙方簽訂代建合同。

　　2.代建單位向投資人負責的三方合同主體模式

　　在該模式下，代建合同的主體為投資人、代建單位和使用單位，代建單位向投資人負責。北京、浙江、雲南、寧夏以及青島、鄭州和奧運專案採用該類模式。

　　《北京政府投資建設專案代建制管理辦法(試行)》規定，政府透過招標方式，選擇社會專業化的專案管理單位(代建單位)，負責專案投資管理和建設組織實施工作，專案建成後交付使用單位。政府投資代建專案實行合同管理，代建單位確定後，市發改委、使用單位、代建單位三方簽訂相關專案委託代建合同。雲南省也採用了發改委作為三方合同主體的方式。青島市在合同簽訂方面採取的模式是由市計委、市財政局代表政府與專案代建單位簽訂代建協議，使用單位與代建單位簽訂專案建議委託書模式，其實質類似於三方協議。

　　浙江、寧夏、鄭州及奧運專案中採用了變通方式，由政府投資相關主管部門負責代建專案的組織實施,參與合同簽署，發改委不直接作為合同主體。浙江省由政府投資綜合管理部門具體負責代建組織管理工作，在合同簽署方面，規定由政府投資綜合管理部門、使用單位、代建單位三方簽訂《專案代建合同》。寧夏採用由自治區政府成立非經營性政府投資建設專案代建制辦公室、由其負責非經營性政府投資建設專案代建制的組織實施工作的模式，同時自治區代建辦作為一方當事人參與代建合同簽署。鄭州市由市政府大型專案建設管理辦公室、使用單位、代建單位簽訂三方合同。《奧運工程建設專案代建制管理辦法(試行)》規定，專案投資管理單位透過招標方式，選擇專業化的專案管理單位(代建單位)承擔建設專案的組織建設和資金管理工作，在完成該建設專案後按規定交付。代建單位確定後，由專案投資管理單位與中標代建單位、使用單位依法簽訂《專案代建合同》。

　　在代建單位向使用單位負責的模式下，使用單位為專案法人，專案操作的主導權在使用單位一方。一般由使用單位負責建設工程專案資金的籌措、還貸與管理，代建單位的管理酬金由使用單位支付，並且代建單位所提交的履約保函的受益人為使用單位。這種模式的實質是交鑰匙工程，代建單位難以承擔超投資、超工期的經濟責任。

　　在這一模式下，雖然代建單位的法律地位尚不明確，但其為事實上的專案法人，代建單位承擔投資、工期、質量三方面的經濟責任。在建設資金的管理上，由財政按計劃直接撥付給代建單位，由其按規定使用。這種模式對代建單位的權利和責任界定比較清楚，易發揮三方積極性，相互制約。但發改委作為投資主管部門，從法律角度講是行政法和財政法的主體，不適宜參與代建合同簽署，而且發改委主要職責是進行政策制定與宏觀管理，不宜作為合同主體牽涉進日常操作性事務中去。可行的方式是設立具有法人資格的代建制管理機構，由其履行投資人職責。

　　指定代建單位模式

　　在該模式下，政府成立專業代建管理機構，按行政或事業單位管理，由其對所有政府投資專案實行代理建設。

　　河北省投資總額500萬元以上的社會公益專案，由省社會公益專案建設管理中心作為建設期間的專案法人組織建設，實行“交鑰匙”工程。

　　貴州省由省級政府投資工程專案代建中心(代建單位)對政府投資工程專案進行專業化建設管理。省代建中心為貴州省人民政府批准成立的事業性質的省級政府投資工程專案代理建設管理機構，人員工資由財政撥付。

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