水利專案全程控制的機制研究（轉）

一、水利資金運動過程的一般理論

　　水利資金要實現有效增值，就必須不停地參與水利再生產的價值運動。這種在水利建設中水利資金的投入、使用、回收、增值和分配等有序的價值運動就是水利資金的運動。水利資金運動有兩種表現形態，一是水利資金的相對靜態表現，它是指一個國家或一個地區在某一時日上的水利資產和權益的統一。二是水利資金運動的動態表現，它包括水利資金的投入、建設期的消耗與轉化、資金在投資回收期的收回和分配，從而形成資金在水利專案中的動態轉化過程，即水利資金的迴圈與週轉。

　　資金的迴圈和週轉必須具備兩個條件，即資金在生產經營過程的空間分佈並存性和各個迴圈形式在時間上的繼起性，否則資金迴圈與週轉將會中斷。但水利資金是在單個水利專案的籌建、投資回收中的獨立的價值運動，而且各個水利專案又是由不同建設單位施工的，因而也是相互獨立的。

　　下圖反映的是水利資金同一運動過程，它表明水利資金的運動過程大致分為五個階段，即：資金籌措階段、工程物資準備階段、建設施工階段、專案營運階段和分配階段。

　　綜上所述，水利資金在運動過程中，表現為專案建設不同階段資金的耗費、補償、收回、收入及利潤的形成，並以此作為評價水利專案及其資金配置與使用經濟效果的依據。

　　二、不同體制下水利資金的執行機因

　　1.計劃經濟體制下水利資金執行機因

　　在計劃經濟體制下，水利資金的運動過程同樣遵循專案資金運動的共同規律，包括上述五個過程，只不過每一過程都是政府行為，都帶有濃重的計劃色彩。一是在前期工作階段，專案規劃、立項的決策等一系列前期工作均由政府包攬，資金由政府籌集，並且對水利資金的概念認識狹窄，只計算貨幣資金，而對大量無償性農民投勞不折算成資金，從而人為地縮小了水利資金的實有投入規模，不能真實地反映水利專案建設的成本。二是在施工建設階段，水利資金配置給建設單位使用，如需突破資金計劃，再追加資金的投入。三是在水利專案運營階段，對水利專案的營運成本費用不進行完整的成本核算，對水利固定資產不提或少提折舊，水管單位不講求自身經濟效益而只講社會效益。四是在回收補償過程中，水管單位無權根據市場狀況決定商品水和其他服務的價格，而只能由政府確定收費標準，甚至於政府可以確定不收水費，水管單位沒有明確的經濟權利與責任，從而使水管單位普遍處於低效生產狀態。五是在分配過程中，實行侵蝕性的分配，一切結餘都要上繳國家。

　　可見，在計劃經濟體制下，水利資金並不能實現有效的增值，從而也就無法保證水利資金的運動步入自我積累、自我發展的良性迴圈。

　　2.市場經濟體制下水利資金執行機因

　　在市場經濟體制下，水利資金的運動擺脫了政府嚴格的無效控制，並遵循市場規則和效益導向進行有效率的價值運動，其中，市場機制起決定性的作用，使得資金運動的每一個過程都嚴格體現有效性。一是在前期工作階段，水利專案的立項、論證、設計、招投標等都遵循市場中的效益原則，並在效益的指引下自主進行這些活動，政府只對水利事業的發展給出有效的政策，資金的籌集渠道多元化，資金的投資形式是：公益型水利事業由政府投資，準水利公共品領域由財政資金引導社會資金投資，競爭型水利專案完全由社會資金投資。二是在建設過程中，工程建設嚴格實行業主負責制。三是在專案運營階段，所發生的耗費按完整成本進行核算，如實反映專案運營中的成本費用，為計算淨利潤提供可靠的依據，並且對公益型水利工程，其公益性行為程度也進行量化，水管單位為社會提供無償的服務的耗費由政府給予補償。四是在回收過程中，商品水及其他服務按價值和市場需求定價，但也接受國家宏觀物價政策的管理和調控；水管單位自主經營，對投資者的資本金負責保值增值；公益性的全部耗費支出由國家財政撥補或由政府制定的政策性收費加以補償。五是在分配過程中，承認政策性資本折耗，實施利潤分配和納稅的財務管理制度。

　　可見，市場經濟體制為水利資金創造了一種有效的執行環境，使得水利資金在各個運動過程充分體現市場規則的靈活性並透過政府有效的調控實現水利資金自我積累、自我發展的良性迴圈。

　　三、水利專案全程控制的機制

　　1.水利專案全程控制的目標

　　本文討論的“全程控制”有兩個含義：一是資金的執行起點至終結點，即起點是初始水利資金，終點是專案效益的產生所轉化而成的增值資金的分配；二是從專案的執行過程來看，起點是專案的籌劃，終點是專案的經濟壽命期的臨近終結點。對上述水利資金執行的起點至終點實行全過程的控制稱為水利專案的全程控制。

　　在全程控制的每一個階段，都有其自己的控制目標和內容。第一階段的控制目標是保證專案資金的及時足額到位；第二階段的控制目標是保證採購的工程材料物質質優量足；第三階段的控制目標是保證專案按質按量按進度順利竣工；第四階段的控制目標是採取科學有效的經營管理策略，保障專案在若干年內均獲得最大化效益，尤其是經濟效益；第五階段的控制目標是實現專案利潤的合理分配，保證專案的良性可持續經營與發展。

　　上述任何一個階段失去有效控制，水利資金就會執行不暢，水利工程就會最終失敗，進而造成水利資金供求矛盾的加劇和水利資金的巨大損失與浪費。而實行水利專案的全程控制，不僅有助於防止水利資金的漏損與流失，有助於提高水利資金的執行效率，更有助於提高專案的成功度和成功率。

　　2.水利全程控制的基本要素

　　水利專案全程控制的基本要素是：組織機構、資訊系統和評價體系。

　　組織機構。在水利專案的資金配置中，最重要的組織機構就是專案法人單位的市場獨立性程度。它承擔水利專案和實施、經營、管理和保值增值，並按市場規則獨立地自主經營、自負盈虧，追求專案效益的利潤最大化，其核心在於它要按企業化的方式在市場中獨立運作。但由於一部分水利專案表現出較強的公益性，經濟效益的取得不是主要的，這種公益性水利專案的業主單位，實施完全企業化是不可行的，因而必須由政府機構組建一個“準政府”性質的管理機構，既有政府性質，又有企業屬性。在政府財政的支援下，對專案的社會效應的發揮負責，直接對政府承擔法定責任。這就保證了“準政府”的專案管理機構既能體現政府意志，又能保持獨立社團的利益，並有利於實現對水利專案的全程控制。

　　資訊系統。水利專案資訊管理系統是由水利專案的存量、增量資訊流構成的，是以各個水利專案為載體的資訊系統的總稱。資訊管理系統主要是建立資訊定期釋出（批次）制度，一般應每季度不少於一次，定期釋出水利專案立項、專案實施和建後執行監評資訊，以促進專案之間的資訊交流，同時也形成了較強的輿論監督，保障了水利資金配置與運動的社會監督。

　　評價體系。對資金在專案不同階段的運動質量進行評價和監督，是保證水利專案的全程控制成功的又一基本條件。評價體系一般由評價的指標體系、評價機構、評價從業人員及評價經費支援等要素構成。評價監督體系除了具備一些控制指標外，必須具有實施專門監督評定的組織機構，這些組織機構一般是社會中介服務機構，在實施評價時對所有的投資者負責。

　　綜上所述，水利資金配置的全程控制離不開三個最基本的要素，在水利專案的全程控制中，三者互相作用，互相影響，互相依存。

　　3.水利專案全程控制的執行機制

　　在水利資金的執行過程中，不同利益主體對以水利專案為載體的水利資金配置都有不同的利益要求。這些不同利益主體依次分別是專案業主、政府主管部門、銀行、設計諮詢機構、承包商、材料供應商、工程監理機構、審計部門、績效評價機構，等等。其中專案業主以追求經濟效益為動力，政府主管部門以追求社會效益為動力，銀行則以收回本金並獲取利息為動力，設計、諮詢、監理、績效評價等社會中介機構則以收取服務費為動力，工程承包商和物資供應商以追求經濟效益為動力，審計部門則以完成自身的職責或收取服務費為動力。可見，在水利專案執行全程，各參與主體的利益目標是不相一致的，有時會發生衝突。從經濟理性上講，上述利益主體追求各自的利益是一種理性的選擇，因而關鍵在於設計一種執行機制，使專案參與主體的理性選擇均是專案的目標。

　　而要有效地對水利專案的資金全程實施控制，設計出的這種運作機制必須是動力與約束的有機統一。動力機制可以透過明確各利益主體的獲利得以解決，約束機制則以責任制來加以實施，形成多元化的制衡機制，使各參與主體的責任明確，權利清楚，利益有保障，從而形成對各參與主體具有可延續的推動力。約束機制一般是各種協議或合同的鑑定確定下來的，從總體上說，專案各參與方大體可歸納為三方：一是專案法人方，二是資金提供方，三是社會中介服務方。水利專案全程控制的有效運作機制就應是上述三方的相互制衡（約）。這種制約關係體現在：專案法人方與資金提供方鑑定協議，專案法人必須將資金用於專案協議所規定的方向，資金提供方必須按協議要求提供專案所需資金；專案法人負責專案的實施和經營管理，並最大可能地獲取經濟利潤；投資中介服務機構為專案提供中介服務，保障專案的質量和可持續性，並將專案雙方聯絡起來。專案三方相互獨立，任何一方違約，都必須承擔違約責任，並承擔由此而造成的後果，這就是水利專案全程控制的運作機制，即“三元制衡制”。

　　四、水利專案全程控制的措施

　　水利專案的全程控制措施一般由組織措施、經濟措施、技術措施和合同措施組成。

　　1.立項階段的控制措施

　　組織措施。主要是明確專案業主單位，落實專案業主班子中人員的任務及管理職能分工，編制本階段專案控制工作流程圖等。

　　經濟措施。主要是對專案投資目標進行充分論證，編制可行的資金籌措方案，對影響投資目標實現的風險進行分析，對類似專案的資料和市場資訊進行收集並對照分析，編制前期階段詳細的費用支出計劃並控制執行。

　　技術措施。主要是對多個可能的技術方案作初步的技術經濟比較和論證，對設計任務書中涉及的主要技術問題、技術資料作技術經濟分析和稽核，確定設計方案評選原則。

　　合同措施。主要是分析比較各種承發包可能模式與投資控制的關係，從投資控制角度考慮專案的合同結構，以合同條款約束設計不突破投資額度。

　　2.設計階段的控制措施

　　組織措施。主要是：編制本階段資金控制詳細工作流程圖，在專案監理中落實從投資控制角度進行設計跟蹤的人員及具體分工，聘請專家作技術經濟比較和設計最佳化等。

　　經濟措施。主要是對設計的進展進行跟蹤，在各設計階段的事中、事後對概、預算進行動態控制，編制設計階段詳細的費用支出計劃並控制執行，定期向業主和監理提供資訊等。

　　技術措施。主要是在設計進展過程中，進行事中、事後的技術經濟比較，透過設計最佳化尋求節約投資的途徑，必要時組織專家論證進行科學試驗。

　　合同措施。主要是要求設計單位在給定的投資範圍內進行設計，並以合同措施鼓勵設計單位在可行的科學論證基礎上力求最佳化設計。

　　3.招投標階段的控制措施

　　組織措施。主要是組織編制專案施工招標標底，編制投標的報價書，編制報標承包合同以及確定合同價，明確監理在招標階段的任務和要求，委託監理對招投標檔案和有關問題進行審理。

　　經濟措施。主要是對招投標報價和合同價的確定進行市場資訊的調研，對裝置及材料採購的費用進行有效控制。

　　技術措施。主要是對招投標價底進行技術經濟研究，對裝置及送審的材料品質進行技術效能的分析等。

　　合同措施。主要是業主與承包商和監理機構簽訂責、權、利合同，以法律約束的形式明確各自所要承擔的任務，對招投標價底、裝置及材料物資的質量及價格以合同形式確定等。

　　4.施工階段的控制措施

　　組織措施。主要是按施工進度編制資金計劃，聘請有關專家和有關機構進行工程決算驗收的準備工作。

　　經濟措施。主要是根據施工進度，結合工程質量和費用進行資金撥付；審計機構對施工中資金的使用結構和使用效果進行審計等。

　　技術措施。主要是對關鍵技術問題進行監控監測，確保工程質量，對各分項工程質量進行鑑定，考慮資金時間價值對工程的施工總工期進行控制，專家組對竣工的單項工程進行技術經濟評定等。

　　合同措施。主要是考察施工質量、進度及費用控制是否按事先訂立的合同要求達標；對工程發生合同變更後對合同外專案重新訂立合同，對違約責任方採取索賠的要求等。

　　5.運營階段的控制措施

　　組織措施。主要是明確業主的法人財產權，編制運營期運營成本費用發生控制計劃，對業主經營狀況與質量進行審計和評價。

　　經濟措施。主要是透過經濟手段給予專案業主經營的經濟激勵與約束，以刺激業主提高經營管理水平，追求效益的最最佳化等。

　　技術措施。主要是聘請專家諮詢機構對業主的經營管理提供技術諮詢，引入先進的管理技術，提高專案運營的技術含量，對專案的運營過程進行技術經濟分析，確保專案的可持續運營。

　　合同措施。主要是專案業主與資金提供方簽訂產權合同、明確業主的法人財產權以及所有者的利益分配權利，以合同的形式規定政府主管部門和專案業主的行為準則等。

　　6.分配階段的控制措施

　　組織措施。主要是編制利潤分配方案，並請有關社會中介服務機構和投資者代表進行評審，編制還款付息進度等。

　　經濟措施。主要是對獲取的經濟利潤進行利潤的具體分配。

　　技術措施。主要是對專案成本費用的補償進行技術經濟研究，以保證補償資金能維持水利專案的擴大再生產，並考慮資金的時間價值確定還款進度。

　　合同措施。主要是專案管理部門和專案業主間簽訂專案可持續經營合同，保證和延持專案的經濟壽命期和水利專案的保值增值。

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