目前,政府投資非經營性專案和公益性建設專案，通常採用政府或投資方直接負責，由最終使用管理單位自建的管理方式。工程專案的管理機構常由非專業機構和非專業人員、甚至由抽調人員組成臨時機構進行管理，技術力量薄弱，缺乏管理經驗，專案責任主體虛位，投資與建設、建設與管理混為一體，缺乏有效的監督機制，容易導致決策失誤或監督失效、失靈,不但不利於保證工程質量和工期，而且專案單位超投資、超規模、超標準的“三超”現象十分普遍，造成投資額度失控，浪費資源的同時也容易滋生腐敗。

“代建制”的出現有效的解決了這個問題，“代建制”屬於委託代理的法律範疇，委託代理是被委託人在委託人委託許可權內從事被委託事項，並由被委託者承受結果和承擔責任。工程專案代建制作為一種新的建設模式:是指由建設方委託有資質的專門管理機構，實行專業化、社會化管理，組織開展工程建設專案的可行性研究、勘察、設計、施工、監理等工作，按建設計劃和設計要求完成建設任務,直至竣工驗收後交付使用單位使用的一種制度。代建期間，代建機構按照合同約定代行專案建設投資主體職責，在許可權範圍內，根據法律、法規和行業規範的要求，按照自身管理制度和經驗獨立完成工程管理工作。代建機構雖然實施具體管理，但受建設方的監督制約，受代理許可權的限制。一些重要權力，如資金撥付、工程決算、審計等受到建設方的嚴格監督。代建制適用於不具備自行管理條件的行政事業單位的建設專案，非經營性政府財政性投資專案。其目的是將建設單位與使用單位分離、決策權與執行權分離，其實質是透過建設工程的專業化管理，提高政府投資建設專案的建設管理水平和政府投資效益。

政府投資專案實行代建制，是國家《投資體制改革方案》的一項重要舉措，是一項帶有探索性的工作。深圳借鑑香港、新加坡、日本等國家的管理模式，組建工務局對政府投資專案進行直接管理。北京、上海已開始試行專案代建制，貴州、柳州等地先後出臺了適合本地情況的工程專案代建制的試行辦法。山東省也將實行預算內投資基建專案代建制，對政府投資專案、重大專案及限制類專案和一般競爭性專案分別實行審批制、核准制和登記備案制，組織實施預算內投資基建專案代建制方案。從目前代建試點的效果來看，實行代建制的工程降低了工程造價和管理費用，提高了工程質量，縮短了工期，提高了政府投資專案實施情況的透明度和資金的有效利用。同時也應看到代建制作為一種新的專案管理模式目前還沒有統一的概念，在法律上沒有明確的定位，市場操作不規範，行業管理制度不健全。下面針對其中一些問題提出一些看法，供大家討論。

一、關於代建制中參建各方的定義和法律關係　　

通常代建過程中，參建方包括：專案法人即投資人、代建機構、使用單位。
專案法人是指依法成立，具有獨立法人地位的建設工程專案法人，包括由政府全額投資或由政府控股的專案法人和經政府授權的投資主體，以及透過政府招商取得建設工程專案經營權，並承擔專案投資、建設、運營的專案公司。
代建機構，也稱代建人是指具有工程建設管理經驗，並且具備與專案相適應的諮詢、監理、施工、房地產開發或其他相應的工程建設方面資質的專業法人或組織。
使用單位是指專案建成後實際接受、使用、管理並擁有專案產權的法人或組織。
代建基本過程是由政府透過招標方式選擇代建機構，代建機構選定後，投資人、代建機構、使用單位簽定專案相關代建合同，代建機構對政府投資工程的實施全面負責，包括：組織有關單位編制專案建議書、可行性研究報告、專案立項、土地徵用拆遷、規劃選址報批、繳納稅費及辦理有關報建手續、組織招投標、選擇施工、設計、監理單位、編制專案年度投資計劃和財務用款計劃，報政府主管部門審批，組織編制專案概算、預算、和決算檔案，專案完工後的專案移交。代建制中一個顯著的特點是代建機構代表投資人的利益，在代建期間要具有專案法人地位，並承擔相應的責任。
在實際操作中，代建單位被賦予的角色常常無法得到有關部門法律、法規的認可，工程專案的前期工作如:徵地、拆遷、規劃及開工前須辦理的各項手續，沒有委託人的配合，幾乎無法完成。專案竣工後，移交使用單位，由於投資、建設、使用常常是分開的，所以使用單位對專案的功能與預想的存在很大差異，也很難達到滿意。因此設計階段充分採納使用單位的意見是必要的。
代建機構履行職責的法律環境尚不健全的情況下，細分專案法人、代建機構、使用單位的職責，明晰三者權利、義務對專案投資目標的實現非常重要。

二、關於代建機構的選擇

代建機構必須是具有獨立法人資格，自負盈虧的經濟實體，具有同類工程建設管理經驗和建設管理能力，並具有與專案相適應的經濟實力，在專案建設中具有法人地位，擁有法人的權利，同時承擔相應的責任。選擇什麼型別或選擇具有什麼資質類別的法人機構來作代建機構，現在還沒有統一的認識和相關的政策規定。按照國家目前可從事類似代建工作的法人機構來看，基本上分為兩大類：一是管理諮詢類公司，包括專案管理公司、工程諮詢、造價管理、招標公司、具有諮詢資質的設計院等；二是工程施工總包類公司，包括施工總包單位、房地產開發公司、投融資公司等。根據政府投資代建工程當前的要求，不論哪類公司必須具有諮詢或招標或工程造價甲級或工程總承包一級的資質，且具有建設專案全過程管理的能力或業績。如何選擇代建機構要結合政府投資專案的特點考慮，首先以滿足使用人的合理需求為目的，兼顧資金來源、償還及管理，綜合各項因素使投資和建設的風險降到最小。目前，得到普遍認可的代建機構有實施交鑰匙工程的施工總承包單位、工程專案管理公司、投資公司等。

工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委託，按照合同約定對工程專案的勘察、設計、採購、施工、試執行等實行全過程或若干階段的承包。總承包企業按約定對工程的質量、工期和造價等向業主負責，業主或業主聘請的專業專案管理公司作為其代表管理工程實施。

工程專案管理是指從事工程專案管理的企業受業主委託，按照合同約定,代表業主對工程專案的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。工程專案管理企業不直接與該工程專案的總承包企業或勘察、設計、供貨、施工等企業簽訂合同,監督合同的履行。
投資公司是投資體制改革中，政府公共專案投資職能的載體，被賦予投資主體的地位，在委託的職責範圍內行使權力，履行職責，不受其他單位的干預。

關於選擇上述哪一類機構更適合代建工程，看法不同，爭議也較大。由於代建工作的產生是近一二年政府投資體制改革的產物，代建工作尚無較多完整的案例可以總結。專案總承包單位和專案管理公司的特點是佔有技術優勢，具備很強的專案施工管理能力，但要作為專案法人仍然具有相當的難度，需要與業主相配合，才能實現專案目標。隨著國家投資體制改革的進行，政府性投資公司的出現，筆者認為現階段以資產經營公司為形式的專案管理公司作為代建機構更為可行，政府投資職能與投資管理職能的分離，政府性投資公司作為投資主體更容易確立專案法人地位，行使法人各項權利，利用社會中介機構、工程總包單位工程管理的技術強勢，最終能較好的實現專案目標。這種方式也與現階段社會主義市場經濟體制相適應。隨著工程管理市場的形成，體制的完善，開放競爭機制的確立，政府性投資公司也將與其他形式的工程管理機構一樣，遵循市場規律生存發展。

三、關於代建制的運作模式

關於代建制的運作不同城市採取的模式各不相同，現階段大部分採用專案法人加代建單位的形式，由建設單位即專案法人負責提出專案的建設規模、建設標準和使用功能、編制專案建議書、可行性研究報告、辦理立項、規劃等報批、初步設計及與專案相關的土地、環保、消防等的報批，參與專案設計、施工、監理、招標，負責做好資金籌措和財務管理的基礎工作，組織編制工程竣工決算。代建單位負責：辦理施工許可證、施工圖審查和工程實施中有關手續，組織工程監理、施工和材料裝置採購的招標工作，工程相關合同的洽談和簽訂工作，對合同進行全過程管理，組織工程中間驗收和交工驗收並按照國家規定實行終身負責制，稽核簽證工程進度報表及進度撥款意見，按進度要求上報年度資金計劃並按月上報工程進度和資金使用情況，編制工程決算並負責工程竣工和相關資料的整理。這種方式的優點是：建設單位和代建單位的分工比較明確，可操作性強；強化了建設單位的地位和作用，監督作用強。缺點是：對不具備工程專案組織管理的單位，前期工作有一定的難度；同時代建單位的作用有所淡化，沒有完全發揮其代建功能。

另外一種形式是根據專案代建過程中各階段的工作內容，將代建分為前期、實施兩階段，根據代建單位的優勢，分別選擇代建單位。這種方式的優點是：提高了專案管理的專業化水平，適用於大的工程專案；缺點是;工程的協調和銜接會有一定難度，責任分散對專案代建效果的評估不利。
綜合上面兩種方式的利弊，可根據城市建設的需要，由政府或出資人透過招標選擇具有資格的代建單位，簽署代建委託合同，在委託許可權內，行使法人權力，對專案實施合同管理，從專案批覆立項到保修期結束，進行全過程監督管理，並實行終身負責制。代建前期的工作重點應放在專案建議書、可行性研究上，為後續工作提供重要依據，在設計階段充分統一使用單位意見，為後期專案順利開展打下良好基礎。實施階段從建設許可證等工程建設相關手續開始，該階段的工作重點在施工過程的監督及建設資金的稽核、批付上。代建單位不具備的專業性較強的資質，可透過有關部門的批准，與有資質的相關單位實行合作，並以工程管理公司的名義對建設工程專案實施管理，如總承包單位。

四、關於代建制的行業管理

根據有關單位的調研，實行代建制的工程專案投資全部控制在預算範圍內，儘管代建制還處於試點階段，但是他的成效已經毋庸置疑。代建制仍然在發展探索中，目前問題多集中在行業管理上，諸如：法人公司和代建單位之間的職責不清、不合理，合同協議內容不全面、不明確；代建市場管理體制不完善、法律、法規不健全；法人公司、代建單位、施工單位、監理單位以及各相關行業主管部門對專案代建制的理解觀念不一、思想認識程度不同；政府部門、法人公司和代建單位各自所追求的目的不同以及利益衝突。為了順利地推行代建制度，避免實施過程中不必要的反覆，代建制度的建立要從實施代建制度的背景和法律環境，理論可行性和實施步驟（模式）、實施的政府控制手段等方面做系統性的考慮。以下是有關的幾個問題：

1、完善法律制度。國家的法律、法規有關代建制還是空白。沒有一個嚴謹、統一的概念，代建公司的存在還沒有明確的法律定位。
2、建立行業標準。比如市場準入制度，代建單位的資質等級、註冊資本金、技術力量、代建業績等。以保證代建公司的水平，保證代建質量。
3、建立代建招標制度。對需要進行代建的工程標準，代建單位的資質要求，代建招投標的程式、方法、標準等制度。
4、制定代建合同的標準範本。明確規定專案建設過程中合同各方的權利和責任，確定各方在協議中的風險，內容應該涵蓋專案全過程。
5、統一代建費用標準。目前普遍做法是代建費用佔羨慕概算的2%-3%，其中根據前期和實施階段工作比例，前期代建費用佔總代建費用的10%-30%。透過統一費用標準，防止代建標準達不到要求和市場惡意競爭。
6、建立獎懲措施。對達到設計標準和建設要求的專案頒發完工證書，對無法達到設計標準的要進行懲罰或罰款，拒收專案，對建設單位管理費及包乾結餘獎勵做出明確規定。[@more@]

“代建制”--工程專案管理的探索（轉）

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