以專案為中心的電子政務，是一種電子政務策略。這是我認為當前階段發展我國電子政務應當倡導的策略。

倡導這樣一種策略的背景在於：我國電子政務即將進入深度應用階段。在這一深水區，現有行政體制下職能與流程的矛盾，將成為電子政務中政務發展的主要制約因素。介於職能管理與流程管理之間的專案管理，對矛盾的解決具有獨特優勢。以專案為中心管理電子政務，將成為繞過政務管理難題和瓶頸的突破口，推動中國特色電子政務大踏步向前發展。

電子政務深水區矛盾的主要表現

當前，我國一些部門、地區的電子政務，在上網工程和辦公自動化階段成果基礎上，正在向深度應用發展。一些深層次的矛盾開始暴露，這些矛盾集中在職能與流程的矛盾上。

例如口口聲聲“一站式服務”，卻由於部門分割體制，不得不“掛羊頭賣狗肉”。分析起來，原因在於，一站式服務要求政府流程再造，現有體制卻是以職能分割為基礎設計的。因此，表面上向公眾許諾一個視窗服務、一站式服務，到了政務後臺處理時，仍要按原有體制一站與一站分割、一部門與一部門分割地進行。這就與已開發國家電子政務中“一站式服務”，南轅北轍了。

於是我們就面臨兩難：是把一站式服務這類誘人、但有國情條件限制的模式，照搬進來，大幅度改革體制；還是不觸動部門分割、職能分割的現有體制，採取現實保守做法，放棄更高服務目標？這兩種取向，利弊各半，進退兩難。

深度應用的標誌是整合應用的發展。技術上的整合應用，最終要對應政務上的流程再造。孤島應用，亂只能亂區域性；整合應用，一亂就亂全域性。於是深度應用，風險驟然加大。企業資訊化的經驗表明，深度應用階段的失敗率要高於基礎設施建設階段；政府資訊化如何避免深度應用階段高風險、高失敗率的挑戰呢？

表面看起來，放棄電子政務的縱深發展是一個好主意。這樣什麼矛盾都沒有了。但我們現在甚至連放棄的機會都沒有了。因為各國都在提高為人民服務的水平，從第一個臺階上到第二個臺階，從單項服務發展到整合服務，獨獨中國放棄的話，如何面對“人民群眾滿意不滿意”這場考試？真是左右矛盾。

中國人如何自己把自己陷到這個窘境中來的呢？這就要分析體制的歷史背景。

1、制約來自工業化

中國的行政體制，與希臘的情況很類似。都是由於長期政治動亂干擾，行政體制的工業化未完成。標誌就是還停留在解決人治與法治矛盾的階段。人治是農業社會的治理方式，法治是工業化的治理方式。對於行政體制來說，工業化就是解決專業化分工的問題，具體來說，就是以職能為核心進行體制設計。我國的行政體制改革，以職能最佳化與職能轉變為特色，就是工業化的鮮明的標誌。這種制度設計是以中國工業化未完成這一總的歷史條件為根據的。

縱觀國際社會，以資訊化為代表的第二次現代化風起雲湧，西方各國自清朝時期領先中國一代之後，再一次走到了現代化的前面。表現在行政體制上，以職能為核心的工業化體制，全面轉型到以流程為核心的資訊化體制。例如，克林頓政府提出重塑政府的改革綱領。這就為整合應用階段的電子政務所需的政府流程再造，提供了正規的政令基礎。反觀我國行政體制改革，核心仍在職能最佳化與職能轉變，沒有明確的流程戰略。這就是現代化差距的表現，這也同已開發國家完成了工業化，我國沒有完成工業化有關，但同時也與面對資訊化挑戰的路徑選擇有關。雖然從理論上說，本著“新型工業化”原則，電子政務早晚會要求加快推進行政體制改革，以面對資訊化挑戰；但至少從目前來看，推進流程再造對於政務來說，存在體制性障礙。這是現狀。

2、挑戰來自資訊化

從挑戰方面來說，一站式服務在全球範圍興起，客觀上就造成一種壓力，至少對於我國已經完成工業化，要率先實現現代化的地區，對於視窗部門，對於改革先行領域，造成一種要求政府向服務型轉變，而且是向流程服務型轉變的歷史壓力。人民群眾的物質、文化和社會服務需求，在資訊化條件下，也日益增長，月益提高。特別在網際網路大普及的今天，可以說，人們群眾“滿意不滿意”的標準，是日新月益的。

電子政務馬上將到來的兩難處境，就是工業化與資訊化這兩次現代化之間矛盾，在中國這樣一個走向“新型工業化”的國家的必然表現。

政務改革——在這裡指行政體制改革，而非政治體制改革——在西方從工業化走向資訊化的現代化轉型階段，有著明確的理論指導線索：指導政務工業化改革的理論，是公共選擇理論，它的核心是職能轉變；指導政務資訊化改革的理論，是新公共管理理論，它的核心是流程再造。中國既沒有公共選擇理論，也沒有新公共管理理論，屬於摸著石頭過河。

公共選擇理論，指導的是行政體制改革中的政府職能轉變。公共選擇型行政改革的特點，一是以職能轉變為中心；二是強調“經濟、效率”的績效目標。職能轉變，主要是把政府不該管、管不了、管不好的三類職能，轉交給社會；績效目標，主要降低成本，即降低財政開支。美國里根時期、英國撤切爾夫人時期的政府改革，就是在新公共選擇理論指導下的實踐；我國行政體制改革也主要採取這種模式。

這是一種典型的工業化（後期）行政改革模式。同韋伯官僚制理論指導下的工業化前期的行政改革模式相比，相同在於都是以職能為核心；不同在於，韋伯理論重心在職能最佳化，導致擴張財政；新公共選擇理論重心在職能轉變，導致緊縮財政。這種模式的工業化性質表現在，都不觸及科層制原理，共同遵循管理邊際成本遞增法則。韋伯官僚制是大政府、大開支；新公共選擇理論是小政府、小開支。這種工業化模式的弱點在於，當社會管理事務日益複雜、艱鉅、廣泛時，並不能很好地解決開支與做事的矛盾。表現行政改革出現脹縮迴圈，即在“機構一縮就出現有事沒人管”與“一管事情就要求機構膨脹”之間來回反覆。

新公共管理，指導的是行政體制改革中的政府流程再造。新公共管理型行政改革的特點，一是以流程再造為中心；二是在“經濟、效率”基礎上，強調效能的績效目標。流程再造就是從流程疏理入手重塑政府，效能就是追求管理的邊際成本遞減。克林頓政府的重塑政府改革，就是典型的流程再造模式的行政體制改革。目前我國沒有這樣的行政體制改革。

這是一種典型的資訊化行政改革模式，它與一站式服務是表裡關係。離開了政府流程再造，就沒有一站式服務的政務基礎；離開了一站式服務，政府流程再造也就缺少了重要的資訊化形式。政府流程再造的資訊化性質表現在，透過電子政務，使政府最終走向扁平化，從體制上克服工業化官僚制帶來的官僚主義脫離人民群眾的積弊，從政府脹縮迴圈的根源上克服職能轉變型行政體制改革的侷限性。因此，它不是從戰術上，而是從一個現代化（資訊化）對另一個現代化（工業化）的戰略優勢上，解決體制問題。

現在問題和原理，已經很清楚了。下一階段電子政務的發展，要解的題，實質就是在工業化與資訊化之間，找到一種平衡。完全偏向傳統工業化，不符合新型工業化要求；脫離工業化現實進行激進的資訊化改革，也不符合新型工業化要求。換句話說，在政務上，不對職能分割現狀加以改變，與進行流程再造的激進改變，二者可能都不是當前的選擇。需要尋找一條兩全其美的辦法，平衡職能與流程的矛盾。否則電子政務發展下去就會矛盾重重。怎麼把握這個問題呢？

實踐是檢驗真理的唯一標準。從石家莊政府資訊化的實踐中，我看到一種中國特色的解決方法的萌芽，這就是正在浮現中的以專案為中心的電子政務策略。石家莊政府電子政務的做法具有動態專案管理的特徵：既不直接改變現有行政體制以職能為核心的特點，又要解決流程再造所要求完成的協調任務，辦法是採取專案管理這一中間形式。例如，由政府牽頭推動建設政府商務服務動態網路門戶，將政府服務作為一個專案，整合在政府門戶上；再如，將政府的某些業務，如招商引資管理、投資專案管理，以動態管理架構，透過資訊化手段組織起來；又如，將視窗部門面向群眾的服務，以任務管理方式，透過軟體方式組織起來。內蒙古自治區政府也在電子政務應用中，採用了動態管理架構。例如透過綜合性動態專案管理資訊系統進行投融資專案管理，還把專案庫與經濟資訊網結合起來，建立了內蒙古招商引資網站。這些經驗值得總結。

以專案為中心的電子政務策略，要解決的問題，是在現有行政體制條件下利用資訊化手段解決協調問題。在傳統工業化職能分工條件下，存在許多以協調為功能的正式與非正式組織形式，如委員會、領導小組、專案辦公室、任務小組等等。作為非常設機構，起到部門協調作用。這種協調機制，是沒有流程再造的“流程再造”——有協調之實，而無流程之名。以專案為中心的電子政務，要求樹立動態管理架構的理念，把任務——為人民服務的具體的目標和本義——作為帶動工業化職能部門協調運作的“綱”，達到綱舉目張的作用。由於任務在整個系統中的核心導向地位，任務管理就具備了流程管理的性質。它實際是流程再造在條件不具備的行政環境下的變通處理方法。它要進行的不是把機構打亂重組，而是本著辦實事的原則，具體問題具體處理，在現有職能分工格局下，以民眾需求作為任務線索，用資訊化方式提供部門協調的方便，促進政府部門以人為本地提供公共服務。

實踐證明，以專案為中心的電子政務，是適應當前我國行政體制條件，又能提高政務管理水平的可行的電子政務策略。把動態管理架構提高到戰略層面加以重視，不僅可以使之發揮在電子政務建設工程中的作用，更重要的是可以發揮其在電子政務應用中的作用，從而極大地提高我國電子政務的操作水平。這個道理，希望得到各方面的重視。[@more@]

談電子政務專案管理（轉）

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