資料是新的生產要素，是驅動數字經濟發展的新“石油”。習近平總書記多次強調“要構建以資料為關鍵要素的數字經濟”。明確交易規則，完善資料權屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施，加快培育發展資料要素市場，有利於充分發揮資料的基礎資源和創新引擎作用，也是社會主義市場經濟體制下要素市場化改革的重要組成部分。
我國資料交易的實踐探索與成效
（一）各地積極開展資料交易探索
資料交易是市場經濟條件下促進資料要素市場流通的基本方式。隨著大資料技術及應用的迅速發展，我國各地以多種形式開展了關於資料交易的探索和實踐。2015年4月，全國第一家大資料交易所——貴陽大資料交易所批准成立。在之後的幾年中，武漢、哈爾濱、江蘇、西安、廣州、青島、上海、浙江、瀋陽、安徽、成都等地紛紛建立大資料交易所或交易中心，提供資料交易服務。目前，我國的資料交易機構已超過20個，均由各地政府或國家資訊中心牽頭協調，亞信資料、九次方大資料、數海科技、中潤普達等一批資料運營服務企業提供技術和運營支援。
這些資料交易機構作為大資料交易的先行者，不僅在實踐中對規則尚不明確的資料交易進行了有益的探索，而且嘗試著制定資料交易的相關規則並付諸實踐，積累了經驗和教訓，也取得了初步成效。以貴陽大資料交易所為例，它先後制定了《資料確權暫行管理辦法》《資料交易結算制度》《資料來源管理辦法》《資料交易資格稽核辦法》《資料交易規範》《資料應用管理辦法》等一系列交易規則，儘管在具體實踐中仍存在較多爭議，但這種勇於探索的精神還是值得充分肯定的。
（二）兩種資料交易模式及其成效比較
從各地資料交易機構的實踐來看，目前形成了兩種最主要的交易模式，也是發展資料交易機構的兩種主流思路。一是資料撮合交易模式。這種模式有點像傳統的商品集市，因而又被稱為“資料集市”。在這種交易模式下，資料交易機構以交易粗加工的原始資料為主，不對資料進行任何預處理或深度的資訊挖掘分析，僅經過收集和整合資料資源後便直接出售。很多交易所或交易中心在發展初期都是以這種交易模式為基本發展思路。二是資料增值服務模式。資料交易機構不是簡單地將買方和賣方進行撮合，而是根據不同使用者需求，圍繞大資料基礎資源進行清洗、分析、建模、視覺化等操作，形成定製化的資料產品，然後再提供給需求方。從各地實踐效果來看，大部分資料交易機構經過多次探索之後，選擇了提供資料增值服務的交易模式，而不是基礎資料資源的直接交易。
資料撮合交易模式存在兩個主要問題：其一，這類撮合式交易需要大量資料資源的獲取，往往難以實現有效的個人資訊保護。有學者指出，資料交易市場存在大量灰黑交易，嚴重影響了資料交易向縱深方向發展。其二，大資料本身具有非均質、價值密度低等特性，使得大部分資料需求方與供給方難以形成價格共識。對於客戶來說，海量的“粗加工”資料對於商業決策或研究意義甚微。無論是政府還是企業需求，精準有效的資料可能僅佔總資料量的百萬甚至億萬分之一，而後期的提取及分析則意味著大量時間和加工成本的投入。
相對而言，資料增值服務模式則有兩個優勢：第一，資料增值服務機構代替客戶從大資料中提取密度低且價值高的資料，為其節省了大量的時間和分析成本。對於大部分中小企業來說，能夠滿足資料需求的專業人才相對稀缺，深度挖掘和分析原始資料則需要額外的人才或技術投資。因此，直接購買經定向處理後的資料產品可省去大筆開支，價效比比較高。第二，提供資料增值的服務商需確保資料的合法性，降低了資料需求方的法律風險。在當前一些法律法規尚不完備的情況下，資料需求方通過與資料增值服務提供方簽訂合同或協議，由後者負責保障資料獲取和處理的合法性，有效規避了困擾資料交易的資料隱私保護等問題，使資料交易市場得以有效執行。
資料權利界定的難點與相關爭議
（一）資料權利界定的難點
資料不同於普通的有形物質。進入大資料時代，資料的生產特點發生了一些變化，這使得資料的權屬界定成為難點。
第一，資料權利具有多樣性，不同型別資料在權利內容上存在較大差異。資料權的主體包括自然人、政府和企業。個人資料可能會包含個人的隱私，自然人對自己的資料享有隱私權。因此，自然人對個人資料的權利旨在保護其對個人資料的自主決定利益，從而防止因個人資料被非法收集和利用而侵害個人人格權和財產權。對於政府資料，通常被認為屬於公共資源，公眾享有知情權、訪問權和使用權。商業資料則包含企業的智慧財產權、商業祕密和市場競爭合法權益等。從當前與資料相關的法律來看，個人資料是一個明確的法律概念，國內外都有明確的法律概念和規範體系。在政府資料開放的討論語境下，政府資料也是一種重要的權利客體。相對而言，商業資料比較模糊，尚未成為嚴格的法律概念。
第二，資料生產鏈條包括多個參與者，權利責任需要在各參與者之間進行劃分而引致界定困難。與其他財產不同，資料的全生命週期由多個參與者（資料提供者、資料收集者、資料處理者等）對資料進行支配，每一個參與者在各自環節賦予資料不同價值。在大多數情況下，資料發揮作用、產生價值需要資料控制處理者（如網路平臺）對資料進行採集、加工、處理和分析，因此，資料提供者對於資料的各項權利需要資料控制處理者的支援和配合才可有效行使。賦予某一參與者專屬的、排他性的所有權不可行，需要在資料提供者、資料控制處理者等參與者之間進行協商和劃分，確定各權利之間的邊界和相互關係。資料權利內容還會隨著應用場景的變化而變化，甚至衍生出新的權利內容，使得事先約定權利歸屬變得困難。在海量資料時代，資料控制處理者對於每一個資料包含的複雜權利內容進行協商會帶來巨大的交易成本，需要有一套簡易可行的規則才能使得資料利用成為可能。
第三，資料與傳統普通物的所有性質有所不同。目前已經有不少人提出對資料建立所有權。而資料的特點（如無限性和相容性）使資料產權外延內的“所有權”和一般民法對所有權（對財產享有使用、收益和處分的排他性權利）的界定不同。對於通常意義上的所有權，所有權人幾乎完全擁有佔有和使用該物的權益，且一般是在沒有妥善保管物導致侵權事實發生的情況下才會存在責任問題。資料權在資料的全生命週期中有不同的支配主體，權利人需承擔更多的義務和責任，不僅要對資料洩露和資料侵權等事件承擔責任，而且需要在日常資料收集和處理等工作中履行相應的義務。
（二）關於資料產權的爭議
按照經濟學原則，任何需要拿到市場上進行交易的產品和服務首先應該界定其產權。當然，這種產權是一個權利束，包含所有權、使用權、控制權、收益權等，這些權利在特定情形下是可以分離的。由於其本身的複雜性以及權利主體的多元性，資料的產權界定在學術界、產業界都尚未形成定論，各國對資料產權也都沒有明確的法律規定。
造成資料權屬模糊的主要原因是資料主體與資料控制者之間的利益衝突。一種觀點認為，資料產權在嚴格保護個人隱私的前提下，應該屬於處理、加工並使之商品化的企業。有的學者甚至認為，是否嚴格保護個人隱私都是可以討論的問題。另一種典型觀點則認為，即使是處理以後的匿名化、不包含個人隱私的資料，也應承認個人對資料的初始產權。
對於上述爭議，從經濟學的角度來看，按照科斯定理的基本原則，如果對產權的法律界定導致交易成本過高，從而事實上阻止了資料交易和流通，那麼這種權利界定就是無效率的。對於經過匿名化處理、總體價值密度較低的大資料而言，其中包含的每一條個人資訊的貢獻價值其實都非常之小。如果認可個人的財產權利主張，那麼個人授權或獲取分成收益的成本很可能超過其資訊貢獻價值，導致資料交易成本太高，從而無法實現資料在市場上的流通，甚至使資料市場失去存在的意義。但是，從法學角度來看，認可個人的財產權利主張可能有其維護社會公平的道理。這就是資料權屬爭議的核心問題所在。
明確交易規則，完善資料權利界定
加快培育資料要素市場
我國應在總結各地實踐探索經驗與教訓的基礎上，充分考慮資料交易的獨特性，堅持“在實踐中規範、在規範中發展”的原則，以促進資料流通、加快發揮資料在各個行業中助力提質增效作用為出發點和目的，建立全國範圍的資料交易法律法規和監管框架，積極培育資料服務新業態，推動我國資料市場快速健康發展。
（一）明確可交易資料的範圍，擴大合法、可交易資料的源頭供給
資料交易的核心在於可交易資料和不可交易資料的清晰界定。世界各國實際上都沒有采取傳統的“先明晰產權，再發展交易”的模式，而是在規範資料採集、處理、隱私和安全保護等行為的基礎上，明確資料交易物件，提供可交易的資料來源，優先實現資料的合法交易。我國可借鑑歐美經驗，將“來源合法的非個人資料”作為可交易物件，為市場提供充足、合法、可交易的資料來源。“非個人資料”包括組織、物和事件的資料，以及經過處理後無法識別特定個人且不能復原的資料等。我國近幾年的司法實踐也事實上明確了企業對基於合法獲得資料形成的資料衍生產品享有財產性權益。不可交易資料則是未經過處理的可識別個人的資料，為保護個人隱私和安全，任何可追溯到個人身份資訊的資料在當前階段都應被禁止進行交易。
（二）明確資料交易規則，讓市場主體“依規交易”
目前，我國尚未制定專門的資料流通利用法律法規，資料流通利用的條件和規範等規則不明確。儘管我國《網路安全法》對個人資訊使用作了“經過處理無法識別特定個人且不能復原的除外”等規定，但“經過處理”“無法識別”“不能復原”等語義概念存在模糊性和不確定性，界定標準缺位，實踐中難以執行。應制定資料流通利用管理辦法，明確資料儲存、轉移、去識別處理、再識別、再轉移限制等規則，以及資料處理“無法識別特定個人且不能復原”的法律標準，為資料合規安全交易提供支撐。明確資料交易各參與方的權利、責任和義務，保障資料流通安全和使用可控，做到“責任可追溯、過程可控制、風險可防範”。建立全國統一的資料標準體系，包括資料主體標識、資料維度、資料使用約束等。
（三）明確資料交易監管機構，保障資料市場“有序交易”
資料交易需要政府適度監管，以確保交易合規。美國由聯邦貿易委員會對資料經紀人進行監管；歐盟的歐洲資料監管局和成員國資料監管機構負責資料交易監管，監管部門採取自願認證方式，設立了一批從事資料處理監管的第三方專業機構，授權專業機構對資料處理者進行監控，以規範資料服務市場。我國資料交易涉及市場監管、公安、工信、網信等多個部門，由於監管責任不清，系統性和專業性不足，資料交易監管事實上處於缺位狀態。市場準入、交易糾紛、侵犯隱私、資料濫用等“無人管理”，非法收集、買賣、使用個人資訊等“灰”“黑”資料產業長期存在，資料交易市場秩序不佳。為此，應明確資料交易主要監管部門及其監管的法律依據和職責範圍；對資料交易服務機構或平臺進行監管，對資料交易行為和應用進行規範化管理；建立資料流通利用安全風險防控和資料交易維權投訴機制，打擊非法資料交易。
（四）積極培育資料服務新業態，推動資料市場良性發展
經過近年來的試點探索，我國資料市場得到了初步發展，產生了一些從事“交易中介+加工分析”服務的新業態，有效促進了資料交易流通。一些新興機構和企業通過資料聚合、融通、去識別處理、分析挖掘等新型服務方式，針對需求對資料資源進行開發利用，在交易效率提高的同時降低了安全風險。應支援和鼓勵現有區域性交易平臺發展資料服務，成為兼具技術、資訊保安和法律保障等功能的資料交易服務專業機構。在加快政府資料開放的過程中，鼓勵以專業化的資料服務機構作為開放出口或平臺，以實現資料價值的社會化利用和資料安全的機制化保障。將資料服務業納入現有高新技術企業、科技型中小企業優惠政策的支援範圍，引導政府參股的創投基金適度增加對資料服務的投資。支援各類高職院校開設資料服務相關專業或培訓課程，培養資料服務人才，為資料交易提供人才支撐。
田傑棠 國務院發展研究中心創新發展部副部長、研究員