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“大金融思想沙龍”是中國人民大學國際貨幣研究所發起設立的高層次雙週學術沙龍，由原大金融思想沙龍與IMI雙週論壇合併而成。沙龍通過“主題演講+專家點評”的模式，對國內外巨集觀金融領域的基礎理論與現實問題進行深入討論，以期緊跟國際前沿、拓寬理論視野、深化研究協作，為推動“大金融”學科建設，深入開展“大金融”理論、政策與戰略研究搭建高水平、專業化、開放式的學術交流平臺。 第15期“大金融思想沙龍”由中國人民銀行金融消費權益保護局局長焦瑾璞主講。
焦局長在題為“普惠金融發展與研究”的演講中指出，普惠金融從理論到實踐已逐漸成為一套牽涉金融結構調整和金融體制變革等重大問題的發展戰略和操作理念。雖然還面臨著諸多挑戰，但當前正是推進我國普惠金融發展的良好時機。中國應該抓住機遇，建立符合國際普惠金融理念，適應我國經濟社會特點的普惠金融體系，重點加強“三農”、小微企業以及城市和農村的低收入群體等弱勢群體的金融服務，提升我國金融服務的覆蓋面、可得性、便利性，促進經濟金融協調、可持續發展。
以下為演講摘要：
一．引言
目前，普惠金融從理論到實踐已逐漸成為一套牽涉金融結構調整和金融體制變革等重大問題的發展戰略和操作理念。目前有50多個國家已承諾推進普惠金融建設，並列出了路線圖和時間表，其中的主要目標是到2020年實現為所有工作年齡的人群普及金融服務，許多國家已經取得重要進展。2008年全球金融危機後，G20將推進普惠金融發展作為重要任務。
主要的普惠金融國際組織普惠金融聯盟（AFI）於2008年9月成立，2009年G20又成立了G20普惠金融專家組（FIEG）和全球普惠金融合作夥伴組織（GPFI），制定了全球推進普惠金融發展的戰略框架和行動規劃。本文將從普惠金融的相關概念入手，著重介紹國際上普惠金融的發展過程、特點、主要度量方法和發展現狀，並對比討論目前我國的普惠金融發展狀況及面臨的機遇和挑戰。
二．金融排斥與普惠金融的產生
金融排斥與普惠金融是一個問題的兩個方面。金融排斥特指銀行關閉分支機構而影響了民眾對銀行服務的可獲性(Leyshon & Thrift, 1993)，因而從反面揭示了普惠金融問題的緣起。現實中的金融排斥現象以美國曆史上發生的“劃紅線”拒貸為典型代表，20世紀90年代開始，越來越多的研究開始關注某些特定社會階層無法獲取現代支付服務及其他金融服務的情況。
具體來說，金融排斥主要體現在三個方面：一是在排斥主體上，主要是指特定的社會階層；二是在排斥內容上，主要是指為人們日常所必需的金融產品或服務，如信貸、儲蓄、支付、保險等；三是在排斥原因上，既包括外部排斥（如價格、資格），也包括自我排斥。金融排斥會給社會帶來多方面的危害，主要表現在轉尋高利貸，缺乏必要金融服務引導經濟脆弱，限制支付活動，有時也會帶有社會排斥現象。
受各種因素影響，大量人口被排斥在正規金融服務門檻之外。據世界銀行估計，目前全球大約有27億成年人得不到任何正規的金融服務（World Bank，2012）。金融排斥是一個複雜的、動態化過程，不能以單一原因解釋，可能是暫時，也可能是長期的。從巨集觀層面來說，經濟發達程度是影響一國普惠金融的重要原因，而從微觀層面來說，地理、基礎設施、價格、金融意識、交易成本等因素的影響。
正是由於要克服金融排斥，才出現了普惠金融的概念。普惠金融指的是在金融機構成本可負擔前提下，通過不斷競爭和創新，以保證金融服務排斥物件逐步獲得其需求的相關服務。國際上的不同組織，如聯合國、世界銀行和亞洲開發銀行都從不同維度對普惠金融進行了闡述。關於普惠金融的特徵，目前被廣泛接受的概念是由2005年聯合國推廣“國際小額信貸年”時提出的，主要包括四個方面的內容：
家庭和企業以合理的成本獲取較廣泛的金融服務，包括開戶、存款、支付、信貸、保險等。
金融機構穩健，要求內控嚴密、接受市場監督以及健全的審慎監管。
金融業實現可持續發展，確保長期提供金融服務。
增強金融服務的競爭性，為消費者提供多樣化的選擇。
普惠金融的出現大致經歷了三個階段：最初以扶貧金融的形式出現，包括教會融資、政府融資、小額信貸、行業銀行，主要是形成了小額信貸的概念；隨後出現了微型金融的概念，主要包括分散的小額的資助性融資，並逐步推廣到保險、匯款、信託等領域；隨著微型與大型金融服務體系的邊界逐漸模糊，最終出現了有包容性、全方位、廣寬度、深內涵的金融服務，使普惠金融的概念應運而生。
三．普惠金融的發展特點及影響因素
從普惠金融概念形成和發展過程看，其重點關注的是信貸可獲得性。從普惠金融概念的實質看，普惠金融呼籲不斷提高金融服務的覆蓋面和滲透度。國際上最新發展趨勢是，普惠金融概念中的“金融”應當是一個“大金融”的概念，全面涵蓋整個金融體系中的所有產品和服務，但同時絕不意味著每個人都必須使用，也絕不意味著可以不顧成本和風險。由於普惠金融強調包容性增長，其中延伸出的平等、發展、減貧之間的關係已經使得其成為獨立的政策目標。
普惠金融逐漸經過三個階段逐漸發展起來。在20世紀80年代前，很多發展中國家通過直接信貸專案向目標群體如農民等提供資金，使金融機構無法有效地根據風險回報特徵配置資金資源，導致這些信貸專案不僅不具有可持續性，而且在實踐中，即使是在農村地區也沒有改善對窮人的金融服務覆蓋範圍。80年代以後，情況發生了重大變化，人們開始將關注的焦點從企業和家庭轉向金融機構及其持續和廣泛地提供金融服務的能力。90年代以後印度、巴西、墨西哥等國開始積極探索普惠金融的實現方式（CGAP，2012）。
德國技術合作公司（GIZ）評估了10個國家35種促進普惠金融的政策方案，認為其中六類方案最為有效：其中四類是增加窮人獲取金融服務的渠道，包括代理銀行、移動支付、金融服務供給主體的多樣化、國有銀行改革；其餘兩類是消費者保護和金融身份證明。
在促進普惠金融的過程中，小額信貸和微型金融專案發揮了重要作用。與小額信貸相比，微型金融的範圍更廣，包括貸款、存款、保險、支付、匯款等。技術創新是降低金融交易成本、促進普惠金融的重要渠道。近年來，移動支付在全球發展很快，發展中國家更是如此。
總的來說，普惠金融服務的客戶群體、金融產品或服務種類與普通金融存在一些差異，因此針對普惠金融發展應當具有適合其特徵的差異性的制度供應。政策制定應當旨在糾正市場失敗，消除獲取金融服務的非市場性障礙。在這一理念指導下，很多國家針對中低收入者等金融排斥主體採取了特殊的監管制度。很多研究表明，在有效的金融監管框架下，普惠金融和金融穩定之間存在正相關關係。
四． 普惠金融的度量標準和中外比較
目前國際上存在三種主要的普惠金融度量方法。第一個是國際貨幣基金組織（IMF）、金融包容聯盟（AFI）、芬瑪克信託（FinMark Trust）等採用的方法，主要從正規金融服務的可獲得性、使用情況等角度設計出普惠金融指標，對各國普惠金融情況進行評估；第二個是世界銀行開發的全球普惠金融指數，主要按銀行賬戶的使用情況以及儲蓄、借款、支付、保險等核心指標對具體業務進行分類評估，監測普惠金融實踐情況；第三個是GPFI在2013年制定的較為全面的普惠金融指標體系，認為普惠金融應從金融服務的獲取、使用，金融產品和服務質量三個方面衡量。
以世界銀行的標準度量，我國個人銀行賬戶數量高於世界平均水平，但睡眠賬戶比例較高。在賬戶利用率方面，匯兌功能較活躍，收款、匯款佔比高於世界平均水平，但參與商業活動依然不足，用於商業支付、領取薪資和政府補貼的比率低於世界平均水平。在支付方面，用手機支付、匯款和收款的平均比率低於世界平均水平。截至2012年，我國有過儲蓄的成人高於世界平均水平，但銀行貸款的覆蓋深度還不夠，從正規金融機構獲得貸款的比率低於世界平均水平，而從親朋好友處借款的比率則高於世界平均水平。
如果採用普惠金融指數IFI概念，用銀行滲透性、銀行服務可獲得性和銀行資源利用率三維變數來衡量，我國金融普惠程度與地區發展進度總體上呈正相關關係，呈東中西的梯度分佈。到2010年，北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建和廣東等7省（市）的全面建設小康社會實現程度超過了90%，高於全國10個百分點以上。北京、上海、浙江和天津處於普惠金融發展的第一方陣，西部地區多數處於低金融普惠區，加入人均因素之後，金融機構的網點擴張受到約束，傳統的人口大省山東、河南、河北等排名靠後，青海、寧夏等西部人口小省位置前移。
五． 中國普惠金融發展中的機遇與挑戰
中國的普惠金融發展，目的是要建立符合國際普惠金融理念，適應我國經濟社會特點的普惠金融體系，重點加強“三農”、小微企業以及城市和農村的低收入群體等弱勢群體的金融服務，提升我國金融服務的覆蓋面、可得性、便利性，促進經濟金融協調、可持續發展。中國政府一直致力於提高金融資源的可獲得性，政府出臺多項政策措施改善基層金融服務，促進金融普惠。目前，初步形成了正向激勵的財稅、金融政策相結合的扶持政策體系，在一定程度上彌補了市場配置機制的不足。同時，積極推動金融產品創新、不斷完善基層金融基礎設施並推動擴大農業保險覆蓋面。2012年6月19日G20墨西哥峰會上，胡錦濤首次提出中國的包容性增長和發展普惠金融問題，中國的普惠金融首次進入國際視野。
雖然經過近年努力，中國的普惠金融取得了很大進展，但是在發展中，還存在一些亟待解決的問題。
普惠金融的廣度與深度有待提升。發展普惠金融“重點在縣域、難點在農村”。受城鄉二元結構的影響和制約，農村金融服務的發展明顯滯後於城市地區。我國約2億的低收入人口（年收入低於5000元）和其中約8000萬貧困人口（年收入低於 3000元）大部分都集中在貧困農村地區。
小微企業融資難、融資貴問題較為突出。主要是申貸獲得率低、審批時間長、成本高，深究仍然是體制和金融結構的原因。
普惠金融理念有待深化。關於普惠金融，理論上的研究還處於起步階段，在政策實踐上也還沒有納入政府工作職責。在金融機構以經濟效益為中心的價值理念日益強化的情況下，公平正義的企業社會責任導向在實踐上較為弱化。同時，對消費者教育和保護也不足。
普惠金融記憶體動力有待激發。目前關於普惠金融的商業模式尚不清晰，難以充分發揮市場作用，導致普惠金融長期可持續發展能力較弱。
雖然還面臨著諸多挑戰，但目前正是推進我國普惠金融發展的好時機。究其原因，一是我國的金融機構發展態勢良好，有條件在防範風險的前提下，延伸和下沉金融服務方式；二是金融基礎設施逐步完善，金融生態日益向好；三是普惠金融發展戰略和目標日益清晰，並且已納入國家頂層設計。
因此，目前最重要的是組織體系建設和機制建設，解決發揮金融市場在配置金融資源中起決定性作用的關鍵問題，建立健全普惠金融執行機制。普惠金融的核心是市場競爭機制和資金價格的市場化。政策驅動當然很重要，但如果沒有良好的市場執行機制，其可持續性不解決，仍然發展不起來。創新和監管都是發展普惠金融當中需要解決的重要問題，政府應該營造一個讓金融機構實現商業可持續的政策環境，這是普惠金融發展的重要前提。
同時，也要加強政策引導。要將一些已有的行之有效的政策固定並堅持下去，如財政補貼、差別準備金等財政金融政策。此外，也要加強金融教育和消費者權益保護。負責任的普惠金融也要求消費者更好地瞭解金融，掌握金融知識，更好地利用金融產品。同時，在金融服務過程中遭受侵權時，可以得到及時保護。
六．結論
普惠金融本質是發展問題，既需要擴充廣度，也需要擴充深度，共同建立一個惠及所有民眾的金融體系。中國現在面臨發展普惠金融的良好機遇，應從基層開始，注重創新，從機構創新、產品創新、技術創新再到機制和體制創新方面去努力。當然，發展普惠金融也不是一朝一夕就可以完成的事，還受諸多方面的制約和影響，是一個長期的過程。
作者：焦瑾璞 中國人民銀行金融消費權益保護局局長
摘自：中國金融資訊網
http://rmb.xinhua08.com/a/20150415/1485538.shtml