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城市病是世界各國城市發展中所面臨的普遍問題，現今沒有哪個城市可以完全杜絕城市病的困擾，也沒有哪個城市可以保證未來可以徹底根治城市病。目前、北京的城市病日益嚴重，有著城鄉關係方面的深刻原因。城市化程式中人的城市化與空間城市化之間的脫節是城市病的重要誘因：這種脫節所產生的城鄉結合部是城市病的典型標本。城市病的治理除了常規經濟技術手段，還需向農村和郊區借力。不良的城鄉關係會加劇城市病的程度，因此城市病的治理需要城鄉統籌思維，加快城鄉結合部改造，促進失地農民就業。
關鍵詞： 城市病，城鄉關係，城鄉結合部，城市化程式
“城市病”一詞來源於工業革命時期的英國，是指當時英國城市人口因工業革命而迅速增加，導致人口過度稠密，居住環境惡劣，自然資源和公共基礎設施短缺等問題。英國經濟史學家哈蒙德夫婦將19世紀英國的嚴重“城市病”稱為“邁達斯災禍”[1]。時至今日，城市病是世界各國城市發展中所面臨的普遍問題，現今沒有哪個城市可以完全杜絕城市病的困擾，也沒有哪個城市可以保證未來可以徹底根治城市病。城市在其發展過程中，不可避免地存在各種問題，城市問題不斷出現和解決的過程，實質上就是城市發展進步的過程[2]。實際上，現代城市規劃理論便是為了應對各種城市問題而不斷展開和發展的[3]。由於各國的城市化水平、發展階段等的差異，其城市病的病徵及輕重緩急並不相同，其城市病所經歷的歷史變化和演化程式也各異，由此其具體城市病表象之後的深層次原因也需個案分析。
一、北京的城市病
2014年5月，國際會計師事務所普華永道釋出《機遇之都》研究報告，從十個維度對全球30個具有影響力的大城市“打分”。北京在經濟影響力和區域門戶城市指標上都排名第二，均引領亞洲，但居於倫敦之後。報告顯示，在經濟總量和經濟影響力方面，北京已躍入世界城市的第一方陣。但報告同時顯示，在成本、宜商環境、健康、安全和治安以及人口結構和宜居性等維度北京排名靠後，面臨諸多挑戰。這一報告從側面印證了北京不斷上升的經濟實力和不斷提升的國際影響力，但同時健康、宜居及治安等方面的較後排名也讓我們從中窺見了北京日益嚴重的城市病影子。
北京是全國的政治、文化、交通、國際交往中心，同時也是無冕的全國經濟中心之一。其對全國發揮強的輻射力的同時，由於巨大的發展勢差，其對人口、資金、資源的吸引和消耗也與日俱增。2013年末，北京城市常住人口超過了2114.8萬人，比上年末增加45.5萬人。其中，常住外來人口802.7萬人。人口的過快增長使北京的住房、交通、醫療、環境、水資源等均不堪重負。北京已經患上了比較嚴重的城市病。目前北京的人均水資源量已不足100立方米，為全國平均水平的1/20，相當於世界水平的1/40，人均水資源稟賦還不如地處沙漠地帶的北非地區和地處中東的以色列。人多水少，北京水資源的消耗水平已迫近供給極限點。由於城市面積隨人口膨脹不斷擴大，加之小轎車快速進入家庭，道路及公共交通設施雖快速發展但仍趕不上需求的增長，北京交通患上了腸梗阻。DTZ戴德樑行的報告指出，北京員工上下班往返時間居全國之首，平均時間為1.32小時。北京的城市病日益嚴重，正逐漸影響到城市功能的發揮並日益降低城市的聚集經濟效益。
二、城市病與城鄉關係的關聯性
已開發國家的城市病經過多年治理已趨好轉，目前來看發展中國家的城市病普遍要重於已開發國家。這個現象的潛臺詞中包含了多種內容，如城市治理理念存在差異、城市建設和管理的經濟技術手段之間有差距、城鄉關係和城市化水平也存在不同。城市病一般具有多因性，是多種因素共同作用的結果。目前的城市病治理和研究，其切入點多是城市管理、城市空間和城市社會，這些是已開發國家和發展中國家治理城市病時均要面臨的課題，也是治理城市病時需要瞄準的重要靶點。但這也導致我們在審視自身面臨的城市病時，從城鄉關係角度剖析稍顯不足。
而事實上，在我國從城鄉關係角度探討城市病具有特殊的意義。雖然有著戶籍制度等的制約，我國在改革開放以後，仍實現世界罕見的城市化速度。城市化的迅速推進，城鄉間互動頻繁，城鄉關係不斷調整。從1993年至2003年的10年間，我國的城市化率從28%提高至40%，至2014年更已突破50%。按照這一發展速度，2035年我國的城市化率將達75%。中國只用了英國的一半時間、美國和法國的三分之一時間走完了同樣的城市化程式[4]。從這種意義上看，中國的城市化是濃縮型的城市化[5]，這也意味著它留給城市管理當局和其他相關者更少的時間去處理城市發展中的各種問題，去協調城鄉關係，從而導致城市病更集中地爆發。現存各種形態的“城市病”，很多“病”都可以在城鄉關係上找到病因。
（一）城市化與城市病
城市化也被稱為城鎮化，是農業人口、產業活動及空間地域轉化為非農業的程式，是傳統農業社會和農業文明向現代社會和工業文明（後工業文明）轉化的過程。美國經濟學家，諾獎得主斯蒂格利茨預言，影響未來世界經濟發展的兩件大事：一是美國的高科技發展，二是中國的城市化[6]。中國的城市化程式對現實及未來中國乃至世界都有著廣泛的影響，它和城市病的發生發展亦關係密切。一般而言，當一個國家或地區的城市化水平達到40%～60%時，將進入一個城市病的集中爆發期。因此，放在中國的尺度下觀察北京的城市病問題，需要關注中國城市化的程式這一特定維度。我們關注城市化水平和城市病的關係，是為了把握好城市化的節奏，使城市對農村人口的吸納建立在城鄉有序互動的基礎之上。
很多人認為城市病是由於人口過快湧入城市造成的。但筆者認為這只是硬幣的一面，相比之下，我們更應關注“虛假”的城市化，或者說人的城市化的滯後所帶來的城市病問題。城鄉關係不協調容易引發種種矛盾，增加了城市病的發生概率。比如由於戶籍、土地等體制長期僵化難以理順，導致人口的城市化水平低於空間城市化水平。與這種現象相關聯的後果之一，是城市行政主體在未充分考慮城鄉人口和資源統籌的情況下，有意或無意地將農民排斥在城市化程式之外，造成了一個難以完全融入城市的邊緣化群體－－農民工群體和城市中的失地農民群體。
以北京近郊及城鄉結合部農村為例，由於城市攤大餅地發展，不斷將周邊農村地區納入城市建成區版圖，又由於城鄉二元的土地制度排斥農民自主的城市化程式，導致郊區農民只有當土地被徵用時，才有可能“被”城市化，被動裹挾進城市化程式。但現實中這二者往往又是脫節的，很多農村集體的土地被徵佔殆盡，往往只剩下宅基地或者道路、林地等難以利用的土地，不足以供養剩餘的農民。農民為生存計，只能充分利用自身資源稟賦條件－－具有區位優勢的宅基地建房出租，通過瓦片經濟謀求生計。這種生計方式又與巨量的外來進城農民工等群體的居住需求形成呼應並相互強化，於是在北京乃至全國的大中城市，遍佈眾多城中村，形成片狀的非城非鄉、既城又鄉的城鄉結合部地區。這類地區的普遍特點是人口稠密且流動人口和戶籍人口倒掛，公共基礎設施嚴重不足，公共衛生及治安問題突出，環境汙染嚴重。可以視為一種具有中國特色的特殊城市病。
同樣，對於非戶籍外來農民工以及他們的後代，許多人長期工作、生活在城市中，卻難以逾越戶籍門檻真正融入城市。大量農民進城而無法融入城市，這種滯後的城市化，或者說不完全的城市化，既是現有體制下城鄉統籌中難以攻克的痼疾，也是加劇城市病的重要誘因。因戶籍限制，那些進入城市而無法融入城市的農民及異地戶籍流動人口，往往無法享受到同戶籍城市人口相同的教育、醫療、就業、養老、住房保障等方面的社會福利。此類人群所面臨的劣化的公共服務和短缺的服務設施，這一現象本身就是城市病的構成部分。
（二）城鄉結合部－－城市病典型標本
北京的城鄉結合部彙集了城市病的各種病徵，可以說是城市病的典型標本。城鄉結合部吸納了大量外來人口，是城市人口激增的主要承載地區。據第五次人口普查顯示，北京市城鄉結合部聚集了全部流動人口的83.5%；1%人口抽樣調查的資料表明，城鄉結合部流動人口占流動人口總量比例高達85%。由此城鄉結合部成為城鄉關係與城市病之間因果鏈條中的關鍵節點。由於迅速湧入的人口，導致住房緊張，不良的居住環境下催生出“蟻族”“鼠族”的概念；基礎設施供給不足進一步惡化了不良的居住環境，同時導致公共衛生問題和市容環境惡劣；人口的高流動性還加重了社會治安的壓力。凡此種種，使城鄉結合部成為病因緣於城鄉關係的城市病的典型標本。
北京環境改善的壓力異常艱鉅，而環境治理難度最大的區域往往就坐落在城鄉結合部地區。據北京市水環境調查顯示，北京市河道汙染呈現兩極分化的態勢，優於Ⅲ類和劣V類的各佔40%以上，城鄉結合部成為水汙染的重災區，絕大部分河道為劣V類。城鄉結合部由於人口快速聚集，基礎設施建設相對滯後，成為汙水無序排放的重災區。除了生活汙水隨意直排入河，城鄉結合部部分企業還偷排汙水。據統計城鄉結合部，特別是五環以外的城鄉結合部流域汙水處理率僅為41%，遠低於全市83%的平均水平，是全市汙水處理的“窪地”[7]。
北京咳（Beijing Cough），是一種流行於外國人士中的說法，即一些外國人到北京即出現一些呼吸道症狀，當離開北京回國後又恢復正常。這一方面是由於北京乾燥的氣候，另一方面也側面提示北京不佳的空氣質量。雖然這並非醫學概念，但2013年這種說法竟已經被寫入了國外的旅遊指南。北京市環境監察總隊相關人士表示：對空氣質量影響較大的小鍋爐的治理難度很大，一則環保監察力量有限，而中小企業較多，容易反彈，二則這些小鍋爐多處於城鄉結合部地區，管理滯後。在生活汙染方面，對空氣汙染較重的露天燒烤在城鄉結合部也較為普遍。
城市管理和公共服務提供的二元體制也不利於城鄉結合部地區城市病的治理。相對於北京的城市建成區，位於近郊或嵌入各城市建成區內的城鄉結合部的治理和管理面臨很多困境，它既是北京城市管理的重點和難點，同時也是北京城鄉統籌的重點和難點。城鄉結合部的城市管理基本上處於缺位狀態，其管理主體往往不是城市管理行政當局，而是當地的行政村。公共衛生、綠化等公共物品供給的主體也大都由農村集體經濟組織承擔，鑑於各集體經濟組織的經濟實力良莠不齊，且無激勵向外來人口也提供充足的公共產品，因此城鄉結合部地區的城市環境及基礎設施供給和維護往往處於低水平，加劇了城市病。
（三）減緩和治理城市病需要向郊區和農村“借力”
加強城鄉良性互動可以助推北京城市病的治理。通過統籌城鄉要素，尤其是充分發掘和科學利用農村地區的資源環境要素，可以更好地維護和改良城市生態環境，緩解城市病病徵。比如城市空氣質量的改善除了需要做好城市內部的減排等措施之外，也需要依託農村地區的空間資源提高植被覆蓋水平；城市的水資源的涵養和水質保障也同樣需要依託北京周邊廣大農村地區做出協同努力。
在通過城鄉統籌緩解城市缺水問題上，北京已有很多有益的實踐。眾所周知，北京是一個極端缺水的城市。據統計，近10年來北京年均水資源量不足21億立方米，卻需維持36億立方米的用水需求，水資源缺口巨大，每年缺口相當於一個半密雲水庫的水量。為了保障城市用水，早在2003年北京就啟用了位於懷柔的第一個備用應急水源地，緊接著又啟昌平、平谷、房山的多個應急水源地，而這些都是地下水源，長期超採會帶來諸多問題。實際上，北京的很多水廠，都將地下水作為主要水源。由於缺水，北京不得不啟用了總共22個水源地，這些水源地大多位於北京郊縣區域。北京水源地之多，在世界城市供水史中都極為罕見。
為了保護北京珍貴的水資源，水源地的汙水需要達標排放，垃圾需進行分類收集，進行減量化、無害化處理。北京在密雲水庫、懷柔水庫等一級水源保護地周邊農村地區構築起了生態修復、生態治理、生態保護三道防線，確保水源安全。北京為了水源地保護，還加強了與上游地區（河北省張家口等地的農村地區）的環境統籌力度。這種跨行政區的統籌從本質上看也是一種城鄉統籌，它通過一系列扶助和資源補償、農村區域發展措施的展開，提高水源保障能力。據瞭解，北京每年對地處河北的北京上游水源地潮河和白河流域投入1億元資金用於水資源保護及農村發展等專案。其中每年投入2000萬元用於水環境治理，投入6000萬元用於稻田改旱作的補貼，投入2000萬元用於支援流域的區域發展。這些努力使得密雲水庫來水量和水質保持了基本穩定，對緩解北京用水緊張不無裨益。
三、政策與建議
不良的城鄉關係會加劇城市病的程度，因此城市病的治理需要城鄉統籌思維，城鄉統籌應是解決城市病的一個重要方向。
（一）繼續加大城鄉統籌力度
治療大城市病，不能僅把目光侷限在人口、車輛的控制上。更多地關注深層次的體制、機制問題，包括城鄉關係問題，會對城市病的治理起到根本性的作用。在我國城市化快速推進的大背景下，城市病與城鄉關係存在千絲萬縷的聯絡，因此城市病的治理牽涉多個深層次的城鄉統籌問題，如戶籍問題、城鄉土地問題、城市財政體制改革問題等等。2014年7月30日，國務院出臺戶籍制度改革新政，堅如磐石的二元戶籍制度開始鬆動，下一步如何研究並落實新的制度，並由此促成城鄉統籌一系列新制度的出臺，形成城鄉一體化新局面值得期待，這些制度均會對城市病的解決產生積極的正面作用。北京應針對自身情況，加快制度創新步伐，為城市病的緩解和解決提供更好的體制環境。
（二）構築新型城鎮體系
新型城鎮體系有助於疏解城市功能，減緩城市病的嚴重程度。因此，不能因為城市病而否認城市化的正面作用；不能因為城市病而限制構建完善的城市體系的努力。要堅持從北京實際出發，遵循城市發展規律，建設科學的以北京主城區的特大型都市為中心，與域內新城、城鎮及農村存在廣泛的實質性聯絡，與津冀城市群有協同互動的城鎮體系。這其中要特別重視新型農村社群的建設，通過社群建設縮小城鄉各種形態的差距。生態涵養髮展區，仍具有一定的人口吸納能力，但應杜絕複製中心城區的人口聚集模式。
（三）加強城鄉結合部的治理和改造力度
據測算，北京市五環內建設用地僅有700平方公里，但整個北京市的集體建設用地卻有1000多平方公里。北京市已啟動的城鄉結合部50個重點村改造，其集體建設用地面積為85平方公里，相當於北京老城區（現東城區和西城區）的面積。城鄉結合部的治理水平和政策成敗直接影響整個城市功能的發揮，也直接影響城市病的治理。北京市已經開展的針對城鄉結合部50個重點村的改造取得了突出的成績[8]，但現在看來，它並非治本之策，其政策的可複製性和可普及性也值得懷疑。因此，下一步需要總結經驗教訓，對城鄉結合部地區進行持續的政策創新，加大其治理和改造的力度，緩解北京的城市病。
（四）促進城市失地農民就業
2014年聯合國人類發展報告指出：“失業率常與犯罪率、自殺率、暴力、濫用毒品和其他社會問題掛鉤，因此一份工作所創造的社會福利遠高於其工資對個人所帶來的好處。”因此解決城鄉結合部地區戶籍農民就業問題，促進其工作穩定和生計改善，可以減少諸多社會問題的發生，緩解社會矛盾，是預防和治療城市病的一個重要方面。
作者，柴浩放，北京市社會科學院城市問題研究所
摘自：《生態經濟》