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上海從一個小漁村發展到千萬級別人口的大城市經歷了上千年，1959年上海人口首次達到1028萬人，而在過去短短二十年中，上海總人口增加了1000萬人，目前上海常住人口總量已經超過2400萬。人口過快增長導致的交通擁堵、住房緊張、教育和衛生資源緊缺等“大城市病”將日益嚴重。《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》和國務院辦公廳《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》中都提出“特大城市要合理控制人口規模”，這為上海控制人口增長提供了依據。如何有效控制上海人口規模的過快增長，實現人口、資源、環境的協調可持續發展，是擺在上海面前的重大現實問題。
學界對於大城市人口規模要不要進行嚴格的調控存在一定的爭議。王桂新從城市可持續發展的角度[1]、左學金等從城市實現創新和保持優勢等角度[2]，認為目前大城市的人口規模有必要進一步增加。丁金巨集、黃榮清則認為緩解大城市病必須調控大城市人口的規模，特別是流動人口規模[3]。
而在已有的大城市人口規模調控方面，學者普遍認為效果不佳。段成榮在總結了北京人口調控“步步為營、節節敗退”的歷史後認為，在流動人口總量進一步增加而且主要流向大城市的背景下，北京市控制人口規模難度很大，不如不作為[4]。當前我國大城市採取行政、產業置換和空間疏導等主要手段進行的人口調控都未能取得預期效果[5]。我國大城市人口調控存在調控理念滯後、空間調控不力、市場手段缺乏等問題[6]。總體來說，學者們對大城市調控效果不佳的原因缺乏深入的研究。
上海與全國一樣，存在著人口調控效果不佳的問題，從“五普”到“六普”，上海的常住人口平均每年增長69萬人，呈現長時間持續高速增長的勢頭，如果不採取有效有力的人口規模增長的控制辦法，未來一段時期，上海常住人口還將以較快速度增長。因此，有效控制人口規模的過快增長已經成為當前非常迫切，需要採取有力措施解決的重大問題。本文擬於分析上海人口規模增長態勢和控制上海人口規模增長的瓶頸的基礎上，探討控制上海人口規模過快增長的對策。
1.上海外來人口規模增長勢頭
從1993年到2012年，上海常住人口從1381萬增加到2380萬，19年間增加了1000萬，平均每年增加52.6萬，年均增長2.9%。其中外來常住人口由1993年的123萬增加到2012年的960萬，平均每年增加44萬，年均增長11.4%；外來常住人口增加量佔到全市常住人口增加量的83.8%，佔全市常住人口的比重也由8.9%上升到40.3%。
從未來中長期態勢看，如果沒有有力、有效的積極調控措施，上海的外來常住人口還將呈現一個繼續增長的趨勢。根據我們的預測，如果不採取有效調控措施，2020年上海常住人口將超過《上海市主體功能區規劃》中全市常住人口總量2650萬的人口規劃目標，2030年將達到3000萬人左右(見圖2)。
圖2 上海常住人口總量規模趨勢預測(單位：萬人)
資料來源：王振、周海旺《上海社會經濟發展趨勢及對交通的影響》(上海交通白皮書課題報告，2012年)。
從市統計局提供的本市常住人口資料來看，上海2011年常住人口增長45萬人，2012年增長35萬人，人口增長速度有所放緩，明顯低於2000-2010年間平均每年69萬人的增長速度。但是，僅從這個資料並不能說明上海的外來人口流入將進入遞減的拐點階段。因為這個資料只是抽樣調查的估計數字，其抽樣的物件主要集中在一些管理成熟的區域。我們認為，對於外來人口未來的增長趨勢，寧可作悲觀預計。如果不出臺一些特殊措施，這些悲觀預計很可能就變成現實。因為從國際經驗看，像上海這種等級的大城市，在一個國家的工業化、城市化程式中，必然成為外地人口尤其是農村人口的嚮往之地，這是規律。我國人口眾多，而且大量優質公共服務資源又集中在幾個特大城市，在國家越來越要求為外來人口提供公平民生待遇的大環境下，未來很長一段時期這些特大城市都將面臨很大的外來人口流入壓力。上海更不可能例外。
2.外來人口快速增長給上海帶來了嚴峻挑戰
上海建設空間面積非常有限，而上海的公共資源更加有限。快速增長的人口規模給上海的經濟社會發展和城市管理帶來了越來越嚴峻的挑戰。
(1)公共服務供需缺口不斷擴大。
上海人口總量過快增長和人口分佈不均，造成了公共服務總量短缺和結構性短缺並存的雙重難題。
人口總量過快增長使公共服務捉襟見肘，突出表現在衛生和教育兩個方面。從衛生方面看，上海每萬人口醫生數和醫院床位數，已經從1993年的42人和49張，下降至2000年的31人和45張，2011年進一步下降到22人和37張[7]。“看病難”現象愈演愈烈，特別是三級醫院，醫療資源更為緊張。從教育看，2004年上海開始了新一輪人口出生高峰，帶來了2011年以來的小學入學高峰，這兩年上海“入園難”、“入學難”問題日益凸顯，並將會順次延伸到初中、高中。
特別是，人口分佈郊區化使郊區公共服務資源更為緊張。如圖3所示，新世紀以來隨著舊城區改造和新區開發建設的加快推進，以及產業結構和佈局的調整，上海全市常住人口正經歷從中心城區向郊區擴散的過程，郊區成為上海人口增長的主要區域。上海外來常住人口規模位居前三的區分別是浦東新區(202.43萬)、閔行區(120.37萬)、松江區(93.74萬)，松江區、嘉定區和青浦區的外來常住人口規模已經超過戶籍人口，出現“倒掛現象”，在一些“城中村”更嚴重。在人口快速大量集聚的郊區，公共服務供給遇到了前所未有的壓力，不要說優質公共服務資源，就是一般的公共服務資源也極為短缺。
圖3 2000年、2010年上海全市、外來常住人口分佈變化
資料來源：2000年、2010年上海市人口普查資料。
(2)城市社會管理難度越來越大。
近郊區“城中村”、群租房、違章搭建等問題日益突出，並帶來違法犯罪多發、社會治安形勢嚴峻、群體性矛盾突出等多重隱患。有統計顯示，上海有72%以上的犯罪為非本地戶籍人口所為[8]。在外來人口集中的鎮，外來人員刑事案件佔到全鎮刑事案件的80%—90%，並且侵害的物件也主要是外來人口。很大一部分外來人口從事小餐館、小旅店、小發廊、小網咖、小歌廳、小市場等“六小產業”，存在無證無照經營、衛生設施不到位、環境衛生狀況不良等情況，同時還存在大量的黑三輪、黑中介、黑診所、黑食品加工等“地下經濟”，賣淫嫖娼、流竄盜竊、搶劫詐騙等違法犯罪人員也混跡其中，給社會治安帶來了極大隱患。而郊區社會治安人員配備不足，浦東新區在內的9個郊區縣人口占全市的69.7%，城管執法編制卻僅佔全市的52.5%，上海社群綜合協管隊伍缺口更達到7000多名[9]。
(3)資源環境承載量逼近極限。
上海是一個資源緊缺型城市。隨著人口規模的持續增加，上海人口與資源、環境等方面的矛盾日益尖銳。2011年上海城鎮建設用地已佔市域總面積的48%，接近50%的生態極限值；按城鎮用地計算，上海人口密度高達9589人/平方公里，其中中心城區16828人/平方公里，而這一密度是東京的2.4倍、倫敦的3.5倍、巴黎的4.8倍。上海人口高度密集，已出現了資源供不應求、生態環境質量下降、交通等基礎設施不堪重負等危及城市安全的嚴重後果。
(4)產業結構升級受到制約。
外來常住人口文化程度低，其中初中及以下就佔了近70%，遠遠低於戶籍人口文化程度，導致整個上海的人口素質不高。上海每10萬人中擁有大學文化程度的人數與北京相比少近1萬人，也比南京、武漢少，上海的人才優勢已經不再突出，這必須引起我們的高度重視。上海市外來人口、戶籍人口和常住人口受教育程度的對比可參見圖4。
圖4 2010年外來、戶籍和全市常住人口的文化構成對比
資料來源：2010年上海市人口普查資料。
特別是，外來就業人口主要集中在低端行業，而且這些就業人口還存在著長期定居化趨勢，對上海的產業結構調整形成較大挑戰。“六普”資料顯示，上海外來就業人口649.8萬，超過了戶籍就業人口(572.2萬)，佔全市就業人口的53.2%，受文化程度和勞動技能的限制，他們就業主要集中在“製造業”(41.3%)、“批發和零售業”(18.4%)、“建築業”(8.9%)。根據我們對閔行區的調研，該區2012年共有127萬外來常住人口。外來就業人口中務工人數最多，佔68%，經商人員佔12%，建築施工人員佔4%，務農人員佔0.25%。經商人員主要分佈在城鎮化發展較為成熟的四個鎮：七寶(24.41%)、梅隴(16.07%)、莘莊(10.64%)、華漕(9.74%)，四鎮經商人員共佔閔行區總經商人數的61%。根據該區工商部門調查，經商人員中從事各類市場、小物流、小作坊等低端商貿服務的人員較多，區內各類市場經營戶有19046戶，這些經商戶不僅多數非正規僱用外來人員，而且有很大一部分人是舉家遷來上海，多數還生育二胎甚至三胎。
圖5 2012年閔行區外來人員從業結構
資料來源：閔行區人口辦2012年來滬人口統計表。
以下為《北京、上海兩地外來人口結構調查》相關資訊圖表：
摘自：《社會科學》