“網際網路+政務”背景下我國政府形象塑造研究

摘要：“網際網路+政務”是我國推進放管服改革的重要舉措，為我國塑造公開民主、高效智慧、廉潔法治的政府形象提供了新的契機，同時也對政府的輿論引導力、迴應力、網路監管能力等提出了新的挑戰。 “網際網路+政務”背景下我國政府形象塑造中所存在公務人員公眾形象意識淡薄、網路公關能力不佳、政務新媒體融合不足等問題。應提升公務人員的公眾形象意識，加強公務人員的網路公關能力培訓，推動政務新媒體平臺的融合發展以及建立健全網路監管體制機制及法律法規。

　　一、引言

　　“網際網路+政務”是“網際網路+”戰略在政府治理領域的擴充延伸。2015 年自“網際網路+”被寫入政府工作報告成為國家戰略後，“網際網路+”開始與各行各業融合創新，掀起了一場“網際網路+”浪潮。我國政府也與時俱進，以“網際網路+”為引擎推動政務服務升級，讓政府變得更“聰明”。“網際網路+政務”的本質是指以政務服務平臺為基礎，以實現智慧政府為目標，運用網際網路技術、網際網路思維與網際網路精神，構建集約化、高效化、透明化的政府治理與執行模式，向社會提供新模式、新境界、新治理結構下的管理和政務服務產品。[1]

　　2016 年 3 月，李克強總理在政府工作報告中提出，大力推行“網際網路+政務”，實現部門間資料共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。4 月，國辦印發《推進“網際網路+政務服務”開展資訊惠民試點的實施方案》，對“網際網路+政務”做出明確部署。同年 9 月，李克強總理主持召開國務院常務會議，重點部署加快推進“網際網路+政務”，以深化政府自身改革，更大程度地便民利企。可見，“網際網路+政務”建設在我國正在如火如荼地進行著。在“網際網路+政務”背景下，政務平臺更加多元化、政民互動更加便捷化、政務服務更加智慧化，為政府形象塑造提供了新的契機，但與此同時也挑戰著政府的輿論引導力、政府迴應力和網路監管能力。

　　二、“網際網路+政務”背景下我國政府形象塑造面臨的機遇與挑戰

　　（一）“網際網路+政務”背景下我國政府形象塑造面臨的機遇

　　1．有利於塑造公開民主的政府形象

　　“網際網路+政務”使得政府公開縱深發展，由結果公開向過程公開，事務公開向權力公開，傳統媒體實體公開向新媒體網際網路公開擴充開來。據悉，隨著“網際網路+政務”在各地的推進，全國約1/3 的省份設定資料開放/大資料/雲平臺，廣東、湖北、浙江、安徽等省份相繼推行省級行政權力清單制度，依法公開權力執行流程。[2]政府資訊、辦事流程、行政權力執行更加公開透明。隨著“網際網路+政務”的推進，政務新媒體平臺蓬勃發展，2016年全國共有 gov.cn 域名 53546 個，政務新浪微博164522 個，政務頭條號 34083 個。[3]政務新媒體的運用為公民參與政治生活提供了多元的選擇和通暢的途徑，為民情表達、民意疏通提供了平臺，充分保障了公眾的知情權、言論自由權、參與權、監督權等政治與民主權利，有利於塑造政府在人民群眾心中的民主形象。

　　2．有利於塑造高效智慧的政府形象

　　2016 年國辦印發《關於加快推進“網際網路+政務服務”工作的指導意見》和《“網際網路+政務服務”技術體系建設指南》。《意見》提出，到 2017年底前，各省（區、市）人民政府、國務院有關部門建成一體化網上政務服務平臺，到 2020 年底前要建成全國聯動、部門協同、省級統籌、一網通辦的“網際網路+政務”體系。《指南》提出構建統一的資料共享交換平臺，推進跨部門、跨層級、跨地區平臺互通、身份互信、證照互用、資料共享、業務協同，實現異地辦理、同城通辦、就近辦理。隨著《意見》和《指南》的出臺，“網際網路+政務”已進入全面推進階段，並被 31 省區市寫入 2017 年的政府工作報告。各省區市藉助物聯網、大資料、雲端計算等新一代資訊科技手段，打通政府間的資料壁壘、再造政府業務流程、創新政務服務供給模式，提升政務服務質量與政府管理效能，推進簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展，為加快政府職能轉變、塑造高效智慧的政府形象提供了新的契機，“一號申請、一窗受理、一網通辦”的高效、普惠、智慧的政務服務統一體系指日可待。

　　3．有利於塑造廉潔法治的政府形象

　　在轉型期間，我國對公權力監督薄弱，錢權交易、權權交易等權力異化、貪腐現象時有發生。“網際網路+政務”的推進，藉助電子化的監察手段，讓公權力在政務系統內部執行中“留痕”，對公職人員的權力運作起到有效的監督作用，使政務系統內部公權力的規範化、合法化運作得以保證。同時，外部公眾藉助政務微信、政務微博等多元的政務公開、評議、舉報渠道及平臺強化了對政府及其公職人員的監督與約束。“網際網路+政務”的推進，為公權力的內外部監督提供了技術與渠道支援，大大加強了對政府及其公職人員的監督，將有利於減少貪汙腐敗、違法違紀等行為的發生進而為塑造廉潔法治的政府形象提供了新的契機。

　　（二）“網際網路+政務”背景下我國政府形象塑造面臨的挑戰

　　1．政務公開的多媒體化挑戰政府的輿情引導力

　　隨著“兩微一端”等新媒體的發展，政務公開的渠道也逐漸由傳統媒體擴充到政務微博、微信公眾號、頭條號、政務 APP 等新媒體平臺。藉助網路化、數字化的方式實現了政策文字、行政法規與行政規章等硬性文字內容與音訊、視訊相結合的軟性化表達，政務資訊釋出與傳播呈現出多媒體化態勢。政務新媒體的迭代更新極大地改變了政府所處的輿論環境，在實現政策文字軟性化表達的同時對政府的輿情引導力提出新的挑戰。傳統媒體時代，政府掌控著輿論的主導權，媒介工具是政府對外宣傳、發聲的喉舌。新媒體時代，人人都是資訊的釋出者、傳播者和接受者，公眾已經由過去被動地接受資訊轉變為主動地檢索和篩選資訊，政府在社會公眾中話語權的主導地位受到撼動。另外，由於網路輿論的匿名性和多樣性，有很多非理性的不良輿論存在，再加上輿論裂變式傳播，極容易造成很強的輿論煽動性。[4]網路的複雜性加大了政府輿情管控難度，封、堵、刪的傳統公關手段已經無法遏制網路輿情的肆意滋長及蔓延，政府如不正面迎接網路輿論的挑戰、及時引導，將會嚴重損壞公眾對政府形象的認知。

　　2．政務服務方式的智慧化挑戰政府的網路安全治理能力

　　“網際網路+政務”藉助網際網路技術、網際網路思維及網際網路資源推動政務服務的資料化、線上化、便捷化，並逐漸打通線上政務服務與線下政務服務無縫對接，為公眾提供簡單、快捷、全天候、無技術與操作障礙的智慧化政務服務。據 CNNIC 第 39次《中國網際網路絡發展狀況統計報告》資料顯示，截至 2016 年 12 月，我國線上政務服務使用者規模為2.39 億，佔總體網民的 32.7%，線上政務服務使用率為 82%，大大超過線下政務服務 18%的使用率。其中，通過支付寶或微信城市服務平臺獲得政務服務的使用率為 17.2%，是使用最多的政務服務方式，其次為政府微信公眾號，使用率為 15.7%，政府網站、政府微博及政府手機端應用的使用率分別為13.0%、6.0%、4.3%。線下政務大廳和政務熱線使用率分別佔比為 12.5%和 5.5%。由此可見，我國政務服務方式的智慧化已經達到較高水平。但是，智慧化的政務服務方式又容易引發個人隱私資料及身份資訊洩露的安全風險，挑戰著政府的網路安全治理能力。

　　3．政民互動平臺的社會化挑戰政府的公眾迴應力

　　在網際網路與政務融合發展的背景下，社會公眾與政府的溝通互動方式也逐漸由領導信箱、留言板等單向方式向以政府入口網站為核心，即時通訊軟體、網路新媒體等協同發展的網路化、社會化雙向交流互動轉變。“網際網路+政務”藉助社會化的交流互動平臺，讓社會公眾平等地參與到政府決策、行政執行、行政協調、行政監督的全流程中來，實現了政府與各社會主體全天候、多渠道、全過程的溝通交流。社會公眾在與政府進行互動交流的同時，也要求政府及時有效地對公眾意見進行處理與反饋，對政府的迴應力提出了更高的要求。面對網路交流互動平臺紛繁複雜的社情民意，政府該如何及時、準確、全面地收集、篩選、整理、加工資訊並迅速、有效地對社情民意作出迴應，滿足公眾的合理需求，為公眾答疑解惑成為當下的又一難題。“網際網路+政務”背景下，政民互動平臺的網路化、社會化挑戰著政府的迴應力，政府只有在及時、準確地瞭解社情民意的基礎上迅速決策、及時迴應、主動作為，才能更好地塑造良好的政府形象。

　　三、當前我國政府形象塑造中存在的問題

　　（一）公務人員的公眾形象意識淡薄

　　我國公務人員的公眾形象意識淡薄有其歷史根源，且近年來，隨著網路的發展又將公務人員的公德與私德置於公眾及媒體的監督之下，對公德缺失、私德敗壞等現象產生了放大效應，而公職人員的公眾形象意識又滯後於網路的發展更新速度，這些因素綜合起來對我國當前政府形象塑造產生了極大困擾。我國政府推進“網際網路+政務”的目的是為了更好地便民利企，突出了“公民本位”的政府治理觀。然而受傳統“官本位”的價值觀影響，許多公務人員對自身的角色認知存在偏差，將自身定位為高人一等的官老爺。同時，網路的發展使政府及其公職人員的言行處於媒體和公眾的密切關注之下，政府及其公職人員的任何不恰當言行，都有可能經網路傳播、發酵引發公眾熱議，最終造成無法挽回的負面影響。近年來，部分官員的雷言雷行在網上層出不窮，“官二代”炫富事件、官員包養小三事件、貪汙受賄事件等醜聞亦經媒體不斷爆料，這些事件經網路媒體的傳播蔓延對政府聲譽和形象造成嚴重的負面影響。

　　（二）公務人員的網路公關能力欠缺

　　隨著“網際網路+政務”的推進，政府網路公關在塑造、維護、優化政府形象上由於具有低成本、及時性等原因逐漸成為政府日常公關工作的重要組成部分並被提上政府工作日程。然而，由於我國網路公關起步晚、發展慢，公職人員的網路公關意識不強、網路公關的知識儲備不足等原因，在實際工作中，我國公職人員的網路公關能力欠佳。首先，部分公職人員對網路公關媒介工具的掌握能力有限。“網際網路+政務”的發展要求公職人員熟悉並掌握政府網站、微信、微博、政務 APP 等多元媒介工具的應用，但是部分年齡較大或者偏遠落後地區的公職人員網路知識匱乏，對這些政務媒介工具的掌握及應用能力有限。其次，公職人員對網路話題的敏感度不足，對輿情的反應速度慢。網路時代，雖然資訊傳播速度快、範圍廣、影響大。但是，任何網路事件的產生都有一個醞釀、發酵的過程，只要及時發現、及時處理，都可以避免或者減小影響範圍。

　　（三）政務新媒體的融合發展程度不夠

　　“網際網路+政務”背景下，政府網站、政務微博、政務微信、政務頭條號、政務客戶端等政務新媒體為政府工作的開展提供了多樣化的渠道，不斷推動政務工作更加高效、便民、智慧化。但是，當前在政務新媒體的建設中缺乏完善的國家層面的頂層設計和標準規範，各地政府在建設運營政務新媒體時尚存在一系列問題，政務新媒體的融合發展程度不高。目前，我國各地區、各層級政府在政務新媒體建設規劃的初始階段缺乏整體性、長遠性的統籌考慮甚至有少數政府建設政務新媒體的初衷僅僅是為了應付上級政府的考察；在政務新媒體平臺的運營過程中，內容釋出缺乏精準定位、後臺維護缺乏專業管理；對政務新媒體平臺運營效果的監督考核機制尚不健全。綜上所述，我國目前政務新媒體平臺數量雖多，但是內容重複建設、質量參差不齊、運營效果不佳，融合發展水平低。

　　（四）網路監管體制機制及法律法規不健全

　　網路在擴充社會公眾人際交往渠道、給予其更多話語權的同時，也容易滋生網路謠言、虛假新聞甚至是網路暴力事件，對政府形象塑造產生不良影響。為此，加強網路監管，建立健全網路監管體制機制及法律法規對當下我國政府形象塑造極其重要。近年來，我國政府對於網際網路的發展給予了高度重視，但由於認識不足、管理手段欠缺等原因，造成目前網路立法滯後、網路監管主體複雜、監管政策失衡等問題，給社會的和諧穩定造成了影響。[5]首先網路監管法律法規尚不健全，在效力、相容性、可操作性等方面仍然有待加強。其次，網路監管主體複雜，體制機制不暢。國家網際網路新聞辦公室、國家廣電總局、工業和資訊化部等多部門共同監管網路，多主體的職責許可權範圍模糊，容易導致重複監管或者監管缺位等問題。最後，網路監管政策失衡，當前，政府在處理網路問題時主要採取"堵"的公關策略，"堵"是在問題發生後為防止事件的負面影響擴大蔓延而採取的事後治理措施。這種處理方式只能在一定程度上減小負面影響，卻無法從根本上解決問題。

　　四、"網際網路+政務"背景下構建良好政府形象路徑分析

　　（一）提升公務人員的公眾形象意識

　　在民意彰顯的時代，政府官員作為政府形象的縮影，是政府形象的外在表現，其個人言行不僅代表著他個人，更是代表著政府，將會直接影響到社會公眾對政府的認同感和支援度。[6]

　　因此，公務人員必須加強公眾形象意識，自覺加強自身的思想道德修養，努力提升個人品德和社會公德，樹立良好的公眾形象。首先，公務人員應轉變“官本位”的傳統觀念，樹立為人民服務的“公僕”意識和“公民本位”的價值觀念。其次，政府應加強公職人員的職業倫理道德建設。由於資訊不對稱，社會公眾在與政府的委託代理關係中處於弱勢地位以及公職的特殊性，必須加強對公職人員的職業倫理道德建設，通過思想上的教育提升公職人員的公眾形象意識。最後，加強公務人員思想道德及行為約束的規範化、制度化建設。公務人員公眾形象意識的提升不能僅僅依賴公務人員自身的自我約束，還必須加強制度化的行為規範和法律法規等外在的約束。

　　（二）加強公務人員的網路公關能力培訓

　　在網際網路與新媒體高度盛行的當下，公職人員必須熟練掌握兩微一端等新媒體工具才能更好地優化、塑造良好的政府形象，且針對我國公職人員網路公關知識欠缺、能力欠佳這一現實困境，必須加強公務人員的網路公關能力培訓。首先，加強公職人員的網路公關理論知識學習。提高公職人員網路公關知識儲備是提升網路公關實際操作能力的前提，為此，必須定期或者不定期地組織公職人員進行網路公關理論知識的學習。其次，擴充公務人員的公關能力培養途徑。可以通過脫產培訓、業餘自主學習、短期集中培訓、社會教育等多種方式提升公職人員的公關能力。最後，制定符合實際且具有個性特色的公關能力培養計劃。在加強全員公關知識學習的同時，針對不同級別、不同崗位、不同地區的公職人員制定有針對性的公關能力培養方案，對公職人員進行因材施教、因崗施教的公關能力培養。新時期，還應有針對性地加強落後地區及年紀較大、網路知識匱乏的公職人員對兩微一端等政務新媒體工具的學習與運用。

　　（三）推動政務新媒體平臺的融合發展

　　政務微信、政務微博等政務新媒平臺是“網際網路+政務”背景下開展政務工作的重要載體，是政府對外宣傳與交流的重要媒介，只有推動政務新媒體平臺的融合發展，才能更好地提升政府的美譽度與信任度，塑造良好的政府形象。首先，應加強頂層設計，統一規範標準。使各地區、各層級政府在建設政務新媒體時有統一的指標體系、標準規範可以遵循，避免各行其是。其次，各地區、各部門在政務新媒體的建設過程中要準確定位平臺功能，不能盲目跟風模仿，要形成各自的特色。同時，可以加強與其他部門的合作，形成聚合效應。最後，建立健全對政務新媒體平臺建設的監督考核機制，並將考核結果納入公務人員及部門的績效考核中來。同時注意對新媒體平臺建設情況進行考核評價時不能一味地追求點選量、轉發數，要以效果為導向，是否切實地從公眾的實際需求出發，是否與網民建立起良性的互動關係等。

　　（四）建立健全網路監管體制機制及法律法規

　　網路時代，良好政府形象的塑造必須要有和諧的網路環境。為此必須加強網路監管，建立健全網路監管體制機制及相應的法律法規。首先，加強網路監管的法制建設。建立健全網路監管的法律法規，通過法律法規形式對網路監管主體的職責許可權進行規定，並明確被追責的各方主體應承擔的責任。其次，建立健全網路監管體制機制。政府在理順各監管主體職責許可權的前提下充分發揮自身的網路監管職責，併為其他監管主體及公眾提供服務，同時引導網際網路行業加強自律。最後，政府應採取“疏”和“堵”相結合的網路監管政策。“網際網路+政務”背景下，網路問題頻發，政府單方面的“堵”已經無法適應新環境的需要，只有與各主體加強交流、達成共識、尋求合作才能從根本上解決問題。為此，必須“堵”和“疏”相結合，建立事前預防、事中調節、事後治理的網路監管長效機制，在積極培育健康的網路環境、促進其有序發展的同時，對出現的網路問題予以糾偏、治理。

　　五、結語

　　“網際網路+政務”背景下，政務平臺更加多元化、政民互動更加便捷化、政務服務更加智慧化，為良好政府形象塑造提供了新的契機，但與此同時政務公開的多媒體化挑戰政府的輿情引導力、政務服務方式的智慧化挑戰政府的網路安全治理能力、政民互動平臺的社會化挑戰政府的公眾迴應力。“網際網路+政務”的發展使得政府形象塑造的輿論環境、公關媒介都發生了巨大改變，對政府公務人員的網路公關能力也提出了更高的要求。為此，必須提升公務人員的公眾形象意識，加強公務人員的網路公關能力培訓，推動政務新媒體平臺的融合發展，建立健全網路監管體制機制及法律法規，更好地塑造公開民主、高效智慧、民主法治的政府形象。